Что волнует регионы

Как регионам выйти из ситуации падения собственных доходов и роста долговых обязательств с наименьшими потерями? Как наиболее эффективно использовать инструментарий программно-целевого планирования бюджета и в соответствии с законодательными новеллами грамотно настроить государственный финансовый контроль? Эти и другие вопросы обсуждались на расширенном заседании секции «Финансисты субъектов РФ» некоммерческого партнерства «Сообщество финансистов России» в Пскове.

Добавка на сбалансированность

Выступление депутата Государственной думы РФ, председателя Совета Сообщества финансистов России Н. С. Максимовой прозвучало для региональных финансистов несколько обнадеживающе, особенно в части предполагаемого выделения дополнительных средств субъектам РФ из федерального бюджета. Последний получил дополнительные доходы в связи с тем, что цены на нефть остаются более высокими, чем предполагалось при формировании главного финансового документа страны. Дополнительные средства в соответствии с бюджетным правилом пойдут на замену источников финансирования дефицита федерального бюджета. Кроме того, Министерством финансов РФ проведена работа с ГРБС, в результате которой была найдена экономия, в том числе и за счет средств, возвращенных регионами.

Плюс можно найти в том, что к 20 миллиардам на сбалансированность, предусмотренным в федеральном бюджете на выполнение майских указов, которые на сегодня не распределены, добавляются еще дополнительные деньги. Также будет принята норма о выделении дополнительных бюджетных кредитов, с помощью которых регионы смогут реструктурировать задолженность перед коммерческими банками. Представителей регионов интересовал вопрос о критериях, по которым будут определяться претенденты на бюджетные кредиты.

Опасные права

В соответствии с принятыми в прошлом году поправками в закон о парламентском контроле проект «Основные направления налоговой политики на 2015–2017 годы» был обсужден на парламентских слушаниях в Госдуме. Больших новелл, влияющих на финансовое положение субъектов РФ, документ не предусматривает. Но вопрос об отмене налоговых льгот вызывает некоторое опасение. В этой схеме финансистов настораживает намерение переложить принятие решения по отмене или сохранению налоговых льгот на плечи регионов. У субъектов и без того есть возможность снижать ставку по налогу на прибыль на 4,5 процентного пункта. И увеличение полномочий по этому вопросу будет не на пользу дела. Повышая привлекательность своей территории для работы бизнеса, регион будет терять в собственных доходах, не рассчитывая на трансферты. По мнению начальника департамента финансов, заместителя губернатора Вологодской области В. Н. Артамоновой: «Необходимо объявить мораторий на введение налоговых льгот на федеральном уровне. В такой тяжелой ситуации нам не следует осложнять отношения с налогоплательщиками, которые играют существенную роль в экономической и политической жизни регионов. А льготы нужно отменять. Это в некоторой степени компенсирует недопоступление налога на прибыль, прежде всего от крупных налогоплательщиков».

В отношении налога на недвижимость законодатели склоняются к тому, чтобы не объединять два налога и не взимать его с объекта «земля плюс строение» по одной ставке по кадастровой стоимости. Сейчас речь идет о том, чтобы сохранить налог на недвижимость, отменив налог на имущество юридических лиц и земельный налог. С 2015 года субъекты будут вправе сами устанавливать ставку налога на недвижимость физических лиц с логом до 0,1%, если это квартира в многоквартирном доме, и до 0,5%, если это частный дом. Главное не сделать налоговое бремя непосильным для населения. Но кадастровая стоимость недвижимости в регионах очень рознится. В Вологодской области ставка 0,1% приведет к уменьшению собственных доходов на 200 миллионов рублей. Оптимальной для области была бы ставка в 1%. Следовательно, в одних регионах налог на недвижимость по кадастру несет в себе риск ударить по благосостоянию жителей, в других может привести к выпадающим доходам бюджета. Этот вопрос требует серьезной проработки.

Нет бесплатным бюджетным кредитам

В настоящее время регионы беспокоят два доходных источника: НДФЛ и акцизы на нефтепродукты. «За первый квартал текущего года темпы роста НДФЛ отстают, мы не выйдем на показатель заработной платы, которую прогнозировали при принятии бюджета. И есть опасность не добрать по НДФЛ около миллиарда рублей», — отметила Артамонова.

Причем по НДФЛ наблюдается скрытая задолженность, а федеральное законодательство не позволяет в полной мере использовать этот доходный источник. Факт неперечисления или неполного перечисления налога на доходы физических лиц может быть установлен только в ходе налоговой проверки, а проводятся они не чаще одного раза в три года. Поэтому, как считает начальник департамента финансов Вологодской области, необходимо ввести для работодателей обязанность по ежегодному предоставлению в налоговый орган расчетов по НДФЛ, что призвано исключить возможность для предприятий получать бесплатный бюджетный кредит.

На поддержку отечественного сельхозпроизводителя

В Псковской области эффективно работает свинокомплекс-миллионник, который является вторым по величине в России. Но у области в рамках действующего законодательства нет возможности поддерживать своего сельхозпроизводителя. «Если предприятие возьмет кредит, — говорит заместитель губернатора Псковской области — начальник государственного финансового управления области Т. А. Баринова, — допустим, в 20 миллиардов рублей под 10 процентов годовых, то это два миллиарда ежегодных выплат по процентам. Две трети в рамках государственной поддержки возмещает федеральный бюджет, треть идет из бюджета области. Нагрузка — около 700 миллионов рублей, и это только один проект. Мы не выдерживаем».

Начфин считает, что господдержка по проектам стоимостью более двух миллиардов рублей или, по крайней мере, более пяти должна полностью финансироваться из федерального бюджета. Потому что поддержка столь социально значимых проектов — задача не столько области, сколько страны.

Большая проблема Псковской области, как и многих других регионов, — долговая нагрузка местных бюджетов. «В целях ее снижения губернатором области принято решение о реструктуризации долгов муниципальных образований области перед областным бюджетом по бюджетным кредитам, сумма задолженности по которым составляет 630 миллионов рублей, — рассказала начфин. — Реструктуризация долгов будет проходить в течение трех лет, с 2013 по 2015 год. При погашении половины задолженности по бюджетным кредитам, вторая половина будет списана».

Без помощи центра не обойтись

То, что проблема сбалансированности региональных бюджетов в 2014 году стоит очень остро, отмечали все присутствующие региональные финансисты. Сокращение расходов, отмена региональных налоговых льгот, введение адресного подхода к предоставлению льгот социальных, оптимизация бюджетной сети, замена дорогостоящих кредитов более дешевыми — все эти ходы не спасают ситуацию. «Какие бы меры мы ни принимали, — призналась министр финансов Рязанской области М. А. Наумова, — без помощи федерального бюджета нам не справиться». В целях обеспечения сбалансированности региональных бюджетов она предложила обратиться в Правительство РФ (Министерство финансов России), к депутатам Государственной думы со следующими предложениями:

• при принятии решений об изменении нормативов зачисления налогов (сборов) во избежание выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ более тщательно продумывать последствия, к которым эти решения могут привести;

• увеличить объем дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы;
• ускорить принятие решения о продлении сроков бюджетных кредитов, полученных из федерального бюджета субъектами РФ до 1 января 2014 года, на пять лет;
• увеличить лимиты на 2014 год для предоставления бюджетных кредитов субъектам РФ, имеющим существенную долговую нагрузку, для полного или частичного замещения кредитов банков;
• пересмотреть подходы к определению уровней софинансирования расходных обязательств субъекта РФ по федеральным целевым средствам и установить их в размере не более 10%.
• Т. А. Баринова обозначила еще одну задачу, стоящую перед регионами, — это ликвидация аварийного жилого фонда. Выполнить ее сложно из-за большого количества ветхих домов. Для решения проблемы необходимо продлить действие программы до 1 января 2019 года и изменить формулу по определению уровня софинансирования из бюджетов субъектов РФ, имеющих низкую бюджетную обеспеченность.

Некоторые оценки реализации программного бюджета

Проблемы программного бюджетирования осветил министр финансов Республики Коми В. А. Тукмаков. В Коми к формированию госпрограмм приступили еще в 2011 году. Было подготовлено две программы: развития транспорта и развития культуры, которые начали реализовываться с 2013 года. Параллельно разрабатывалось еще 16 программ. Сейчас их 18. И если в 2013 году бюджет был квазипрограммным, поскольку формировался по традиционному ведомственному принципу и по программным расходам вводились дополнительные аналитические коды, то на 2014 год бюджет сформирован полностью по новой классификации расходов в программном формате.

Сейчас у регионального минфина уже есть определенный опыт по оценке деятельности по программному бюджетированию. Отчет Контрольно-счетной палаты Республики Коми, которая провела анализ реализации программы по развитию транспорта, содержит указания на некоторые недостатки. В частности, ревизоры отметили отсутствие специальной методики расчета программных индикаторов или показателей, которые входят в их состав. Увеличение ассигнований на реализацию программы было сделано без соответствующего увеличения программных индикаторов. Кроме того, было отмечено несовершенство индикаторов в целом, что затрудняло оценку эффективности конкретных мероприятий и их вклада в достижение программных целей. При этом 70% показателей были оценены как достигнутые, а программа признана эффективной, что выглядит нелогичным. В результате минфин сделал вывод о том, что программы требуют доработки в части перечня мероприятий и системы индикаторов, и осознал необходимость разработки новой методики оценки эффективности гос­программ.

Новая методика предусматривает оценку степени реализации подпрограмм, степени достижения целевых индикаторов программ и их подпрограмм, а также эффективности использования финансовых ресурсов при реализации программ. На основе этих показателей формируется агрегированная оценка государственной программы. «Предварительный отчет исполнения госпрограмм в 2013 году показал, что восемь из 18 программ имеют высокую степень эффективности при достижении всех показателей, семь признаны высокоэффективными даже при достижении не всех показателей и три продемонстрировали свою эффективность на удовлетворительном уровне», — отметил Тукмаков.

Проблемы госфинконтроля

Направленные на совершенствование внутреннего госфинконтроля поправки в Бюджетный кодекс РФ, регламентированные Федеральным законом № 252-ФЗ, создали и определенные проблемы при его осуществлении. «По итогам 2013 года нами было выявлено нарушений на общую сумму 1,3 миллиарда рублей, что в четыре раза больше, чем в предыдущем году, — рассказал заместитель начальника контрольно-ревизионного управления департамента финансов Вологодской области М. В. Семенов. — Но при этом сумма устраненных и возмещенных нарушений составила всего лишь около 100 миллионов рублей, то есть семь процентов». И связано это, по его мнению, в том числе с недостаточным правовым регулированием в сфере госфинконтроля.

К примеру, возникают трудности с возмещением ущерба. Коллизия заключается в том, что орган госфинконтроля имеет право направлять предписание с требованием возмес­тить ущерб, тогда как самого понятия ущерба в БК нет. Невозможно сегодня в полной мере наказать нарушителей и за нецелевое использование бюджетных средств, так как механизм реализации бюджетной меры принуждения за данное нарушение отсутствует.

Имеются проблемы и при проведении контрольных мероприятий. Так, в соответствии со стать­ей 266.1 БК РФ финансовые контролеры вправе проверить любое учреждение, любое физическое лицо, получившие хоть рубль бюджетных ассигнований. Но статья 267.1 одним из методов контроля определяет ревизию. Провес­ти же ревизию, которая подразумевает проверку всех совершенных финансовых и хозяйственных операций, скажем, в акционерном обществе, где областной бюджет имеет долю, невозможно. Поэтому методы и объекты контроля в БК РФ должны быть четко увязаны.

Совокупность этих законодательных неувязок и объясняет очень низкую реализацию материалов контрольно-проверочной деятельности.

Для органов внутреннего госфинконтроля в БК РФ предусмотрено два полномочия: это контроль за соблюдением бюджетного законодательства и контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ. «Но, — говорит Семенов, — можем ли мы проверять предпринимательскую деятельность автономных и бюджетных учреждений? Такого полномочия нам не дано. В результате мы приходим в эти учреждения и не можем проверить фонд оплаты труда, который формируется из двух источников — бюджетного и предпринимательского». Поэтому контролеры просят включить в БК РФ полномочие, которое позволит им проверять расходы от доходов, полученных от предпринимательской деятельности.

С. В. МАРТЫНЕНКО