В статье рассматривается сложившаяся ситуация в области регулирования полномочий по формированию доходной части бюджетов муниципальных образований, а также приведен анализ реформы местного самоуправления. Предложены направления развития системы местных налогов, которая будет способствовать удовлетворению различных потребностей местных сообществ, а также формированию новых центров привлечения инвестиций.
Борис Романович КРАСНИЦКИЙ, помощник депутата Московской городской Думы, аспирант Российской Академии предпринимательства
Вечный двигатель муниципалитетов
Одной из составных частей доходных полномочий ОМСУ является система местного налогообложения (налог на имущество физических лиц, земельный налог), доходы от которой подлежат зачислению в бюджет муниципалитетов по нормативу 100%. Огромный фискальный потенциал имущества обусловлен несколькими факторами: визуальная определенность, стабильность и долгосрочность существования, обязательная государственная регистрация текущего состояния и происходящих изменений правового статуса, а также формирующиеся в условиях рынка высокие стоимостные параметры. Еще Адам Смит предлагал перенести основную часть налогового бремени с прибыли и заработной платы на земельную ренту. Это, по его мнению, должно было обеспечить устойчивое экономическое развитие.
Система имущественного налогообложения приводит в действие механизм устойчивого развития территорий, основные принципы которого сформированы Организацией Объединенных Наций1, а также способствует росту рыночной стоимости имущества. Имущественное налогообложение как инструмент муниципального развития и средство привлечения инвестиций можно представить в виде вечного двигателя муниципального развития (рис.).
В данном случае существует некая недвижимость, которая в соответствии с действующим законодательством подлежит налогообложению пропорционально рыночной стоимости. Доходы от данного налога аккумулируются в местном бюджете, который при жестком контроле населения расходуется в основном на инфраструктурные объекты и улучшение экологии (дороги, инженерные сети, экология, благоустройство, ЖКХ и т. д.). Инфраструктура и экология оказывают влияние на рыночную стоимость недвижимости в сторону ее роста и появление новых объектов недвижимости. Эти факторы влияют на увеличение поступления налога на недвижимость и увеличение местного бюджета. Поступившие средства вкладываются в инфраструктуру, и процесс зацикливается.
Как известно, экологическое состояние районов, обеспечение инженерными сетями (водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение), развитая система магистральных тепловых сетей, а также транспортная система являются факторами, положительно влияющими на инвестиционную привлекательность территории. Таким образом, формируется центр привлечения инвестиций, который способен обеспечить членов местного сообщества новыми рабочими местами, что в свою очередь повлияет на собираемость уже других видов налогов, и процесс вновь зацикливается.
Трансфертозависимое местное самоуправление
Многие специалисты считают, что восстановление местной автономии и использование имущественных налогов как части общей системы финансирования муниципальных услуг являются жизненно важными элементами развития демократии и рыночной экономики. С полной уверенностью можно говорить о важности потенциала местных налогов для пополнения доходной части бюджетов муниципальных образований, а также для формирования новых центров привлечения инвестиций. Однако, несмотря на это, муниципальная власть все чаще воспринимается как ненужная, обременительная прослойка, что наглядно можно продемонстрировать, проанализировав долю располагаемых доходов местных бюджетов в ВВП России. Начиная с 2003 года доля располагаемых доходов местных бюджетов непрерывно уменьшается, при этом важен характер данного уменьшения: наиболее значительное сокращение доли доходов местных бюджетов было зафиксировано в 2005 году — 5,5% по отношению к 2004 году — 6,1%.
Тенденция уменьшения доли доходов местных бюджетов в ВВП страны имеет три основные причины:
1) курс на централизацию доходных полномочий в процессе реформирования системы муниципальных образований;
2) характер экономического развития страны;
3) низкая зависимость доходных источников, закрепленных за ОМСУ, от роста экономики в отличие от доходов, закрепленных за органами государственной власти.
Широко известным является тот факт, что значительное влияние на динамику ВВП оказывает экспорт углеводородного сырья. Неравномерность размещения по территории страны нефти и природного газа определяет необходимость централизации доходов от их продажи. При этом нужно отметить, что на протяжении 2000‑х годов весь прирост ВВП распределялся преимущественно в пользу федерального бюджета. Фактически это означает, что экономический рост в стране никак не повлиял на доходную часть бюджетов муниципальных образований.
Можно сделать вывод о том, что в ходе муниципальной реформы в России сформировалась модель трансфертозависимого местного самоуправления. При этом структура безвозмездных поступлений изменилась так, что усиливает зависимость ОМСУ от органов государственной власти. В результате закрепления четкого порядка предоставления межбюджетных трансфертов изменилось соотношение между целевыми и нецелевыми трансфертами с существенным перевесом в пользу первых, что фактически означает сужение для муниципальных образований рамок, в которых они могут самостоятельно определять бюджетную политику. Если в 2003 году доля нецелевых трансфертов составляла 52,5% в общем объеме безвозмездных перечислений, то в 2007 году она уменьшилась до 24,1%.
Условия кризиса заставляют пересмотреть этот подход к управлению на местах. В своей статье «Россия вперед» глава государства высказал следующее мнение: «Если мы хотим преодолеть застарелую привычку полагаться в решении проблем на государство, не допустить рецидива центробежных тенденций, искоренить вековую коррупцию, разрушить патерналистские настроения, безынициативность, обеспечить энергоэффективность и улучшить экологическую ситуацию, наконец, привить вкус к правовой культуре — то от государства в ближайшее время потребуется серия решительных действий „снизу“». Необходимо оптимизировать доходные полномочия ОМСУ, с тем чтобы большинство, а не единицы могло в полном объеме и на высоком уровне удовлетворять потребности за счет собственных располагаемых доходов. С научной и практической точки зрения невозможно устойчиво развиваться, полагаясь на финансовую поддержку федеральных органов.
Паспортизация регионов
Как видится, основой для устранения рисков, кроющихся в централизации доходных полномочий, может стать полный и всесторонний анализ особенностей регионов. Для выполнения этой задачи требуется проведение паспортизации регионов. Паспортизация регионов и территорий началась в
Положительным примером проведения паспортизации регионов служит Свердловская область, ее энциклопедия подготовлена по шести направлениям:
1) общая характеристика региона (включает оценку географического, природно-климатического, ресурсного и инфраструктурного состояния области, ее административное деление, подробную характеристику населения области и другие показатели);
2) административное регулирование и перспективы развития области (дан всесторонний анализ законодательных, исполнительных и судебных органов власти области, особенности их взаимодействия с федеральными органами, муниципалитетами и населением), оценка межрегиональных возможностей и геополитических позиций области;
3) экономический потенциал региона (представлен динамикой показателей развития области за последние
4) социально-политическая обстановка и ее возможности позитивно влиять на социально-экономическое развитие;
5) торговый бизнес в регионе (оценен по формам торговли и общественного питания, состоянию отдельных сегментов рынка — недвижимости, автомобилей, стройматериалов, продовольственных товаров, ценных бумаг);
6) ведущие бизнес-структуры области.
Потенциал и реальность
Паспорт региона и принятие принципиальных решений в области реформирования системы имущественного налогообложения (в структуре налоговых доходов местных бюджетов доходы от налога на землю и налога на имущество физических лиц составляют около 12%, в то время как, по оценкам специалистов, уровень собираемости3 местных налогов в настоящее время составляет
Можно выделить следующие причины названного явления:
- в данных, полученных ИФНС из Земельной кадастровой палаты, не отражаются результаты кадастровой оценки земель поселений;
- в ИФНС отсутствуют (утеряны) или требуют уточнения сведения о земельных участках, правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на которые оформлялись органами МСУ до 1999 года;
- часть земельных участков не проходит идентификацию в ИФНС из-за наличия расхождений в данных, подаваемых Роснедвижимостью и Росрегистрацией, и, соответственно, не учитывается как объект налогообложения;
- часть земельных участков прошла межевание и была занесена в кадастр. Однако в Единый государственный реестр прав (ЕГРП), который ведет Росрегистрация, в силу различных причин сведения о них не попали, так как регистрация прав — дело обязательное, но за ее отсутствие никакой ответственности не предусмотрено. Ограничителем выступает и технологический регламент ФНС, согласно которому земельный участок не учитывается как объект налогообложения, если нет подтвержденных сведений о собственнике из Росрегистрации;
- отсутствует учет объектов налогообложения земельных участков, находящихся в общей долевой собственности пайщиков сельскохозяйственных предприятий;
- размеры учитываемого землепользования, по данным из Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ) Роснедвижимости, меньше фактического использования земельных участков, определяемого по данным муниципального (похозяйственного) учета в администрациях МО;
- налоговая база по налогу на имущество физических лиц сформирована на основании сведений, представляемых органами технической инвентаризации начиная с 1992 года, но значительная часть недвижимого имущества введена в эксплуатацию позже и частично отсутствует в учете;
- за последние десятилетия вновь возведено или перестроено большое количество зданий, строений и сооружений. Значительная часть из них не введена в эксплуатацию и не поставлена на учет в органах технической инвентаризации, несмотря на то что объекты эксплуатируются;
- переоценка инвентаризационной стоимости производится формально на основании коэффициентов без учета реального состояния объекта4;
- отсутствие отвечающей современным требованиям методики кадастровой оценки недвижимости.
Тем самым местные налоги являются не только эффективным инструментом пополнения доходной части местных бюджетов, но и ключом, запускающим механизм устойчивого развития территорий, и, как следствие, способом привлечения инвестиций. Однако без инициативы, проявленной ОМСУ, использовать потенциал местных налогов не представляется возможным. Реальная самостоятельность местного сообщества зависит от наличия у него собственных источников доходов, среди которых первое место должны занимать местные налоги и сборы (статья 61 Бюджетного кодекса), правовое регулирование формирования которых должно входить в компетенцию ОМСУ.
