В конце 2012 года министерство финансов Свердловской области, возглавляемое Г. М. Кулаченко, приступило к реализации планов по переходу на программно-целевой метод планирования бюджета. В рамках данной работы предполагалось в том числе формализовать процедуры формирования и мониторинга исполнения государственных заданий. Задача была поставлена четко: уйти от существующей практики выделения средств учреждению на обеспечение его деятельности и начать оплачивать фактически оказанные в рамках государственных заданий услуги и выполненные работы.
Глобальность целей потребовала создания межведомственной рабочей группы, которая включила в себя не только представителей Министерства финансов и Министерства экономики, но и ответственных лиц со стороны всех заинтересованных главных распорядителей бюджетных средств, а также представителей компании «САПФИР», имеющей в данной области наработанный опыт. Компания была выбрана на конкурсной основе для исполнения государственного контракта и отвечала за автоматизацию процесса и формирование рекомендаций по изменению нормативно-правовой базы. Из-за огромного объема планируемой работы и сложности проводимых изменений заседания рабочей группы проходили практически еженедельно.Изменение ведомственных перечней услуг (работ)
Одной из основных была определена задача перехода на финансирование учреждений по нормативно-подушевому принципу. После глубокого анализа существующих ведомственных перечней выяснилось, что нормирование существующих услуг и работ невозможно, так как одна и та же услуга (работа) в разных учреждениях может оказываться (реализовываться) по-разному и, соответственно, стоимость ее оказания (реализации) на единицу количественного показателя различна. При этом оказалось, что для большинства услуг (работ) для решения данной проблемы ведомством определяется ряд подуслуг, что приводит к запутанности ведомственных перечней и невозможности нормирования услуг (работ). Чтобы выйти из этой ситуации, было принято решение о нормировании услуг (работ) ведомственных перечней, в том числе за счет перевода всех подуслуг на уровень услуг (работ).
Это привело к увеличению количества услуг и работ ведомственных перечней, но сделало их прозрачными и подготовило к процедуре определения нормативов затрат. К примеру, ведомственный перечень Министерства общего и профессионального образования увеличился до 122 услуг и работ. Да, это очень объемная работа, но она была необходима и в целом стала базой для дальнейшего перехода к нормативно-подушевому финансированию учреждений.
Определение нормативов затрат
Параллельно с детализацией услуг (работ) проводился анализ планов финансово-хозяйственной деятельности учреждений с целью выработки методики определения нормативов затрат на оказание услуг (выполнение работ). Для решения этой задачи потребовалось провести конкретизацию затрат учреждения по оказываемым услугам и выполняемым работам. Результатом данной работы стало появление методических рекомендаций по расчету нормативных затрат, связанных с оказанием государственными учреждениями Свердловской области государственных услуг (выполнением работ), и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений региона.
Надо признать, что нормативы были разработаны, но не для всех услуг (работ) ввиду особенностей их оказания (реализации). Работа по разработке и корректировке нормативов продолжается постоянно с учетом опыта исполнения государственных заданий в 2014 году.
Определение затрат на содержание имущества
При анализе деятельности учреждений стало понятно, что один и тот же набор услуг (работ) разными учреждениями оказывается (реализуется) на различной имущественной базе. Чтобы учесть эту специфику, было решено выделить из норматива на оказание услуги (реализацию работы) затраты на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые определяются в целом на учреждение и не зависят от оказываемых услуг (выполняемых работ). В них вошли следующие затраты по статьям КОСГУ:
- 223 — «Коммунальные услуги»;
- 224 — «Арендная плата за пользование имуществом»;
- 290 — «Прочие расходы»;
- 340 — «Увеличение стоимости материальных запасов».
При этом затраты по статьям 223 и 224 КОСГУ были отнесены к содержанию недвижимого и особо ценного движимого имущества полностью, а по статьям 290 и 340 — лишь частично. Поэтому появилась необходимость детализации планов финансово-хозяйственной деятельности с помощью дополнительной классификации с целью однозначного выделения затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества.
Для планирования данной части субсидии решено было использовать проиндексированные планы финансово-хозяйственной деятельности 2013 года с последующей ручной корректировкой. А для исключения двойного ввода данных и случайных ошибок разработчикам системы по автоматизации формирования государственного задания была поставлена задача разработать интерфейс загрузки данных по содержанию недвижимого и особо ценного движимого имущества из существующей системы ведения планов финансово-хозяйственной деятельности. С этой задачей разработчики успешно справились, что, по мнению специалистов, ответственных за формирование (обычно в конце декабря) государственных заданий, сэкономило им не один день работы — а это в преддверии Нового года особенно значимо.
| Было решено выделить из норматива на оказание услуги (реализацию работы) затраты на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые определяются в целом на учреждение и не зависят от оказываемых услуг |
Формирование государственных заданий
Так как принципы формирования государственных (муниципальных) заданий в Свердловской области в результате годовой работы межведомственной рабочей группы претерпели значительные изменения, то появилась необходимость внесения существенных корректировок в соответствующую нормативно-правовую базу, в том числе и в форматы государственного (муниципального) задания и соглашения о перечислении субсидии учреждению. Данные изменения отражены в новых редакциях Порядка формирования государственного задания в отношении государственных учреждений Свердловской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания и Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из областного бюджета государственным бюджетным и автономным учреждениям региона на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ). Изменения коснулись и примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение государственного задания.
В конце 2013 года начался процесс формирования государственных заданий. Естественно, особое внимание было уделено определению размеров субсидий. На тот момент нормативы были определены не для всех услуг (работ), а часть работ вообще была признана ненормируемой. К таким работам отнесли, например, работу по тушению лесных пожаров, так как ее объемный показатель является сложнопрогнозируемым. В связи с этим специалистам главных распорядителей бюджетных средств была оставлена возможность определять объем затрат на реализацию государственного задания не только нормативно-подушевым методом, но и экспертным. В дальнейшем количество таких услуг и работ планируется сокращать.
Механизм перечисления субсидии
Принципиально новой для учреждений Свердловской области в 2014 году стала схема перечисления субсидии по результатам выполнения государственного задания. Данная схема позволяет не просто предоставлять деньги на функционирование учреждения, что мало чем отличается от сметного финансирования, а платить за заказанные и фактически оказанные услуги (выполненные работы). Одним словом, ежеквартально оплачивается объем услуг, фактически оказанный в предыдущем квартале. Для того чтобы учреждение в начале года могло функционировать, в том числе и выплачивать заработную плату, было принято решение об авансировании учреждений в первом квартале в размере 25% объема субсидии.
Расчет квартальных объемов частей субсидии при данном подходе, с учетом возможности определения затрат на оказание услуги (выполнение работы) экспертным методом и ненормируемости части работ, без средств автоматизации может привести к большому количеству ошибок (человеческий фактор) и огромным временным затратам. В современных реалиях такие серьезные нововведения в бюджетном процессе возможны только при помощи мощных информационных систем с продвинутыми возможностями по анализу и обработке данных. Естественно, руководство Свердловской области прекрасно это понимало, поэтому одновременно с изменением нормативно-правовой базы велось внедрение на всех уровнях мощного программного комплекса, что позволило в режиме реального времени оценивать результаты.
Итоги
- Первые итоги данной работы стали видны сразу:
- детализация ведомственных перечней привела к увеличению их прозрачности и упрощению выработки нормативов затрат. Процесс нормирования услуг и работ перешел в активную фазу;
- выведение затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества за рамки норматива сделало процесс планирования субсидии более понятным, а привязка к системе ведения планов финансово-хозяйственной деятельности еще и значительно его ускорила;
- формирование государственных заданий с помощью системы автоматизации способствовало их формализации и минимизации ошибок при проведении расчетов объемов субсидии;
- применение подхода оплаты по результатам оказания услуг (выполнения работ) повысило заинтересованность учреждений в выполнении государственных заданий, а также привело к тому, что все квартальные отчеты об исполнении государственного задания стали сдаваться вовремя. Стоит отметить, что данный подход позволил увеличить эффективность использования бюджетных средств, направленных на оказание государственных услуг (выполнение работ);
- помимо уже полученных преимуществ данная работа заложила огромный потенциал для дальнейшего развития, в том числе и по повышению качества бюджетного планирования.
Успешный переход Свердловской области к программно-целевому бюджету во многом оказался обусловлен тесным взаимодействием всех членов межведомственной рабочей группы, а также специалистов исполнительных органов государственной власти с компанией — разработчиком системы автоматизации данного процесса. При современном развитии бюджетной системы такие глобальные задачи не могут быть решены без высокотехнологичных и в то же время гибких средств автоматизации.
| Принципиально новой для учреждений Свердловской области в 2014 году стала схема перечисления субсидии по результатам выполнения государственного задания: ежеквартально оплачивается объем услуг, фактически оказанный в предыдущем квартале |
Большую роль во всех вышеперечисленных изменениях сыграла компания «САПФИР» и разработанный ею программный комплекс «ИСУФ» (информационная система управления финансами). Любые изменения в нормативной базе оперативно отражались в информационной системе, что позволило в реальном времени контролировать их реализацию и оценивать результаты. В ближайших планах в рамках развития программного комплекса стоит задача по анализу накапливаемых данных для формирования системы мониторинга эффективности выполнения учреждениями государственных заданий на основе балльной оценки, что позволит повысить наглядность представления результатов и поможет более обоснованно принимать управленческие решения для повышения качества оказания услуг (выполнения работ).
