В течение ряда лет в Новокузнецком институте (филиале) Кемеровского государственного университета (НФИ КемГУ) проводятся анализы бюджетов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. Целью анализа является выявление тенденций изменения доходов и расходов бюджетов, их структуры и факторов, влияющих на изменения. В настоящем исследовании сопоставлены показатели бюджетов за 2013 год (плановые и отчетные) и плановые показатели на 2014 год. Работа выполнена в рамках деятельности Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) и на основании исходной информации, полученной исполнительной дирекцией АСДГ от администраций муниципальных образований. В первой части работы представлены материалы по доходам. Вторую часть статьи, посвященную расходам и сбалансированности бюджетов, читайте в одном из ближайших номеров журнала.
Выполнение плана 2013 года
Использованное в статье сопоставление позволяет оценивать качество нашего бюджетного планирования. Какое-то отклонение фактических показателей от плановых неизбежно, и в течение финансового года показатели доходов и расходов бюджетов обычно корректируются, иногда по несколько раз. Однако если отклонения превышают некоторые разумные пределы, то это может свидетельствовать о серьезных дефектах в системе планирования.
В подавляющем большинстве муниципальных образований фактические доходы за 2013 год оказались значительно выше первоначально запланированных. Только в девяти муниципальных образованиях они снизились, причем лишь в трех — более чем на 10%. Зато превышение в ряде муниципальных образований оказалось весьма существенным, причем это коснулось и крупных, и малых городов. Так, в Хабаровске фактические доходы бюджета за 2013 год по отношению к плановым составили 175%, в Южно-Сахалинске (Сахалинская область) — 187%, в Благовещенске (Амурская область) — 230%. В небольших городах: в Барабинске (Новосибирская область) выполнение плана доходов составило 187%, в Черемхове (Иркутская область) — 231% (анализ по источникам доходов представлен далее).
Собственные налоговые и неналоговые доходы за 2013 год в большинстве муниципальных образований также возросли. Снижение имело место лишь в 19 муниципальных образованиях, причем фактические доходы оказались ниже плановых в основном менее чем на 10%. Наиболее крупное снижение имело место в Черногорске (Республика Хакасия) — 87% к плановым доходам, Назарове (Красноярский край) — 85%, Абакане (Республика Хакасия) — 76%.
Рост фактических налоговых и неналоговых доходов по сравнению с плановыми в основном отмечен в пределах 10%. Лишь 19 муниципальных образований превысили этот предел, а планку в 20% превысили всего четыре муниципальных образования. Отсюда может быть сделан вывод, что планирование собственных налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований отличается достаточной степенью достоверности, а показанные выше крупные отклонения общей суммы доходов от плановых определяются безвозмездными поступлениями, которые планируются не муниципалитетами, а субъектами РФ. Рассмотрим эти поступления по элементам.
Дотации. Часть экономически крепких муниципальных образований дотации получить не планировали. В большинстве остальных фактически полученные дотации за 2013 год оказались выше плановых, снижение имело место лишь в 12 муниципальных образованиях. Зато в 10 муниципалитетах объемы запланированных дотаций были превышены более чем вдвое.
Субвенции. Фактически полученные субвенции у большинства муниципальных образований также были выше плановых, хотя и незначительно. Это достаточно стабильный источник поступлений, поскольку объемы субвенций устанавливаются на очередной год законами субъектов РФ по каждому передаваемому государственному полномочию в отдельности на основании соответствующих нормативов затрат и в течение года значительно не меняются. Наиболее существенное превышение плановых объемов субвенций от запланированных имело место только в Южно-Сахалинске (Сахалинская область) и Норильске (Красноярский край) — 136%, а в городе Зее (Амурская область) — 30%. Незначительное снижение фактических объемов субвенций в 2013 году по сравнению с плановыми было у 17 муниципальных образований.
Субсидии. Это наименее прогнозируемый вид безвозмездных поступлений, поскольку их количество и объемы для каждого муниципального образования определяются достаточно произвольно. Именно за счет субсидий образовались наиболее значительные отклонения фактических показателей от плановых по общим объемам доходов местных бюджетов. В 2013 году фактически полученные субсидии оказались ниже плановых всего в пяти муниципальных образованиях, наиболее существенное снижение отмечено в городе Оби (Новосибирская область) — 36%. Некоторые города вообще не планировали получение субсидий, но фактически получили крупные суммы. Поэтому здесь корректнее оперировать абсолютными цифрами.
Приведем несколько характерных примеров (план — факт) в миллионах рублей: Омск
Некоторые города включают в плановые доходы бюджета существенные суммы по группе «прочие безвозмездные поступления», «иные межбюджетные трансферты». Например, в Новокузнецке в плановых доходах бюджета на 2013 год такие доходы составили около 3,7 миллиарда рублей, в Хабаровске — более 2 миллиардов. Но это исключение из правила.
Очевидно, что при таких отклонениях фактических показателей от плановых никакое перспективное финансовое планирование невозможно. Вся технология планирования безвозмездных поступлений в местные бюджеты и особенно субсидий страдает системными недостатками и нуждается в кардинальном совершенствовании.
Справка «Бюджета»Всего в исследовании была использована информация по бюджетам 91 муниципального образования, в том числе 66 городских округов, 7 городских поселений и 18 муниципальных районов. По численности населения городские округа были разделены на пять групп: 1) свыше 500 тысяч — 10; 2) от 200 до 500 тысяч — 8; 3) от 100 до 200 тысяч — 10; 4) от 50 до 100 тысяч — 19 и 5) менее 50 тысяч — 19. Таким образом, всего анализ производился по семи группам муниципальных образований. Такая группировка позволяет органам МСУ сопоставлять показатели своего муниципального образования с наиболее близкими ему по типу и по численности населения. |
Уровень бюджетной обеспеченности за 2013 год
Уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного человека является одним из важнейших показателей, характеризующих финансовое положение муниципального образования. Ниже представлены данные только по городским округам, поскольку структура доходов муниципальных районов и поселений настолько существенно отличается от городских округов, что корректное сопоставление данных невозможно.
В анализе были выполнены расчеты удельной величины всей суммы доходов бюджета и собственных доходов (только налоговых и неналоговых) на одного человека соответствующего муниципального образования, входящего в одну из групп по численности населения. Затем данные показатели были отсортированы по убыванию. Результаты анализа рейтинга доходов в расчете на одного жителя показали, что подушевые доходы мало зависят от численности населения, а в основном определяются структурой экономики города и природно-климатическими факторами. В таблице 1 приведены максимальные и минимальные доходы на одного человека по городским округам, сгруппированным по численности.
Самые высокие подушевые доходы отмечены в небольшом Салехарде (ЯНАО) — 132 тысячи рублей на человека, и в остальных группах лидируют нефтегазовые или северные города. Из крупных городов наибольшие доходы на одного человека в Хабаровске — 31 тысяча рублей на человека, что значительно меньше, чем в городах других групп, и в четыре с лишним раза меньше, чем в Салехарде. Минимальные подушевые доходы в Усть-Куте (Иркутская область). Из крупных городов минимальные удельные доходы в Омске, они в 2,5 раза меньше, чем в Хабаровске. Следует отметить, что сравнительный рейтинг городов по общим и по налоговым и неналоговым доходам в расчете на одного жителя не совпадает, кое-где разница весьма значительна. Это связано с разным удельным весом безвозмездных поступлений в общих доходах бюджетов.
Динамика доходов бюджетов
Анализ динамики доходов бюджетов (план 2014 года в % к факту 2013 года) позволяет увидеть, насколько в плановых показателях 2014 года учитываются результаты исполнения бюджетов 2013 года. В таблице 2 отражены данные по количеству муниципальных образований, которые в плановом периоде наметили рост доходов или их снижение. Для наглядности приведен столбец анализа прошлого года.
Суммарные плановые доходы бюджетов в 2014 году по сравнению с фактическими за 2013 год снижаются в 78 из 91 анализируемого муниципального образования, что составляет 86%. По результатам прошлогоднего анализа снижение планировали 94% городов, однако почти все планировали увеличение поступлений от НДФЛ. Изменения в бюджетном законодательстве неблагоприятно повлияли на планирование названных поступлений в 2014 году, но все же 30% муниципальных образований планируют увеличение доходов от НДФЛ. И, как следствие, только 36% муниципальных образований планируют общий рост налоговых и неналоговых доходов.
Ожидаемое снижение общей суммы доходов в 2014 году в основном вызвано снижением безвозмездных поступлений (70 муниципальных образований). Зависимость общей суммы доходов местных бюджетов от безвозмездных поступлений усиливается, по крайней мере начиная с 2009 года.
Ожидаемые налоговые и неналоговые доходы в 33 муниципальных образованиях (для сравнения: в прошлом году — в 55) повысятся, и в 58 (в 2013 году — в 34) — снизятся. Впервые наметившаяся положительная динамика увеличения налоговых и неналоговых доходов в период
Сумма безвозмездных поступлений из бюджетов других уровней по плану 2014 года возрастет в 19 муниципальных образованиях (20% МО, в прошлом году — 10%). Примерно у трети муниципальных образований запланировано существенное снижение — более 30% (в прошлом году было у половины). В большей степени снижение безвозмездных поступлений затрагивает малые города с численностью до 50 тысяч человек и муниципальные районы. Таким образом, в 2014 году намеченное снижение собственных доходов и еще более существенное снижение безвозмездных поступлений может негативно отразиться на общей сумме доходов местных бюджетов, следовательно, на выполнении расходных обязательств.
70% муниципальных образований (64 из 91) планируют в 2014 году уменьшение поступлений от НДФЛ. Увеличение в 27 муниципальных образованиях находится в диапазоне
В целом можно сделать вывод, что планируемые доходы бюджетов большинства муниципальных образований в 2014 году, так же как и в предыдущие годы, снижаются. Как отмечалось выше, это вызвано сложившейся практикой бюджетного планирования. Поэтому доходы бюджетов тех муниципальных образований, в которых зависимость от межбюджетных трансфертов выше, снижаются более высокими темпами. Но можно прогнозировать, что фактические показатели 2014 года вновь окажутся существенно больше плановых.
Структура доходов бюджетов
В структуре доходов бюджетов за 2013 год и по плану на 2014 год самым крупным источником остаются безвозмездные поступления, а из налоговых доходов — НДФЛ, его удельный вес находится в диапазоне
Доля имущественных доходов в крупных и средних городах находится в основном в пределах
Из таблицы 3 видно, что в структуре безвозмездных поступлений в 2013 году преобладает доля субвенций. В плановом 2014 году их удельный вес будет еще больше. Субсидии также занимают значительный удельный вес в фактических безвозмездных поступлениях, но многие муниципальные образования данные поступления или не планируют вообще, или планируют в незначительных объемах. Можно не сомневаться, что фактические объемы субсидий за 2014 год окажутся многократно выше плановых. Дотации занимают незначительный удельный вес в доходах большинства муниципальных образований.
Некоторые субъекты РФ частично компенсировали снижение трансфертов поступлениями по дополнительным нормативам отчислений в местные бюджеты. Поступления по дополнительным нормативам отчислений (сверх предусмотренных Бюджетным кодексом) от НДФЛ предполагают получать в 2014 году 57 муниципальных образований (в прошлом году — 62). 34 муниципальных образования планируют получать в 2014 году долю платежей от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Это меньше, если сравнивать с прошлым годом. Например, в таких городах Иркутской области, как Иркутск, Братск, Усть-Илимск, Черемхово, и других муниципалитетах в 2014 году данных поступлений не предусмотрено, а в 2013 году названные поступления были. Реже используются для этой цели другие налоги: транспортный налог — 7 муниципальных образований, налог на прибыль организаций — 10, налог на добычу полезных ископаемых — 3, налог на имущество организаций — 2. В муниципальных образованиях, получающих дополнительное финансирование от субъектов РФ по налогу на прибыль, норматив отчислений остался на прежнем уровне, но количество таких муниципальных образований уменьшилось по сравнению с прошлым годом. Отдельные муниципальные образования имеют дополнительные поступления от субъектов РФ по иным налогам, сборам. Увеличение общей суммы поступлений по дополнительным нормативам отчислений в 2014 году по сравнению с фактом 2013 года отмечается в 16 муниципальных образованиях, но в основном незначительное.
Замена в межбюджетных отношениях прямых трансфертов на механизм дополнительных налоговых отчислений является крайне выгодной для муниципальных образований и не требует дополнительных расходов из региональных бюджетов. Она позволяет сокращать встречные финансовые потоки и стимулировать муниципальные образования к наращиванию своего налогового потенциала. Следует рекомендовать органам МСУ добиваться от субъектов РФ больших объемов дополнительных налоговых отчислений взамен дотаций, а субъектам РФ идти на такую замену. К сожалению, в представленных материалах данные поступления в большинстве муниципальных образований в 2014 году по сравнению с 2013 годом снизятся.
