Поволжье как макрорегион

О Приволжском федеральном округе редко говорят как о едином целом: как правило, внимание уделяется конкретным территориям и их специфике. Тем не менее у регионов Приволжья есть как общие проблемы, так и общие возможности, что позволяет рассуждать о направлениях развития макрорегиона в целом.

С точки зрения и обыденного сознания, и практики государственного управления разные макрорегионы России обладают различной степенью «слитности». Так, Дальний Восток и Северный Кавказ воспринимаются как проблемные территории, причем проблемы, с которыми они ассоциируются, присущи всем входящим в них субъектам РФ. В результате о Дальневосточном и Северо-Кавказском федеральных округах принято говорить как о полноценных единицах управления. К примеру, постоянно обсуждаются специфические налоговые, тарифные и административные условия, необходимые для привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест или (в случае Дальнего Востока) прекращения оттока населения. Существуют и отдельные структуры для развития упомянутых макрорегионов, в том числе специализированные фонды и федеральные министерства.

Совершенно иначе обстоит дело с Приволжьем. В округ включено немало развитых, экономически самостоятельных регионов, причем сразу несколько из них можно назвать полноценными лидерами (что актуализирует проблему конкуренции за инвестиции). Столицы этих регионов — крупные современные города, реально или потенциально привлекательные для жизни (в связи с чем можно рассуждать и о конкуренции за человеческий капитал). Макрорегион очень разнообразен с точки зрения представленных в нем отраслей и специализаций (рисунок 1). А значит, разные субъекты РФ подчас сталкиваются с совершенно разными проблемами и решают разные задачи. Таким образом, о Приволжском федеральном округе относительно редко говорят как о едином экономическом целом, обычно внимание уделяется конкретным регионам и их специфике. 

Таблица 1. Регионы Приволжского федерального округа

Конечно же, здесь нельзя не сказать о некой искусственности современного деления России на макро­регионы. В советское время в качестве одного из инструментов, призванных обеспечить комплексное развитие территорий, использовалось экономическое районирование. Основой для выделения экономических районов была общая специализация промышленности отдельных территорий и наличие производственных связей между предприятиями. Экономические районы выступали в роли одного из базовых объектов управления народным хозяйством и его централизованного планирования. Деление территории России на 12 экономических районов (идентичное экономическому районированию РСФСР) используется до сих пор — правда, в основном в статис­тических целях.

Современные макрорегионы — федеральные округа — создавались как политический инструмент, элемент вертикали власти. Поэтому границы федеральных округов не совпали с границами экономических районов. Зато они оказались максимально приближены к контурам военных округов России (а центры федеральных округов — к местам дислокации штабов военных округов).

В результате территория современного Приволжского федерального округа включает части сразу трех экономических районов: Поволжского, Волго-Вятского и Уральского (таблица 2). Несмотря на иные первоначальные цели их создания, со временем округа стали восприниматься как полноценные территориальные управленческие единицы, в том числе и при решении задач комплексного развития территорий. Появились долгосрочные стратегии социально-экономического развития федеральных округов, которые предполагают высокую степень координации экономической политики и в целом взаимодействия между отдельными регионами. Некоторые федеральные округа — а именно уже упомянутые СКФО и ДФО — вопреки возражениям Минфина России получили собственные федеральные госпрограммы РФ.

Тем не менее вопрос о том, насколько федеральные округа могут быть адекватной единицей экономического планирования, по-прежнему является открытым (примечательно, что Стратегия социально-экономического развития ПФО до 2020 года предполагает выделение в рамках округа шести территориальных зон опережающего экономического роста с определенной отраслевой специализацией). На практике упомянутый вопрос сводится к целому ряду более конкретных вопросов. Происходит ли реальная координация экономической политики различных регионов? Как разрешаются проблемы, связанные с конкуренцией за инвес­тиции? Насколько активно и с помощью каких механизмов реализуются проекты межрегионального значения? В какой мере все эти проблемы могут решаться на уровне управления именно федеральным округом (в частности, при участии аппарата полномочного представителя Президента РФ в округе)? В интервью с руководителями экономических ведомств регионов ПФО мы постарались получить ответы в том числе на эти вопросы.

Таблица 2. Принадлежность регионов ПФО к экономическим районам

Экономические вызовы

Как уже было отмечено, ПФО — очень разнообразный макрорегион, где представлены самые разные отрасли экономики. В настоящее время основными для округа отраслями остаются нефтяная, газовая и химическая промышленность, электроэнергетика, машиностроение (в первую очередь автомобилестроение), черная и цветная металлургия. Отличительная особенность Приволжья — значительное количество предприятий военно-промышленного комплекса. Что касается АПК, то к основным сельскохозяйственным отраслям можно отнести производство зерна и подсолнечника, овощеводство и мясо-молочное скотоводство. Притом что ПФО относится к ведущим индустриальным регионам России, он же производит более четверти всей сельскохозяйственной продукции страны.

Другая сторона отмеченного разнообразия — серьезный разрыв в экономическом потенциале и бюджетных возможностях различных регионов, что можно считать одной из основных проблем округа (рисунок 3, таблицы 4, 5). К наиболее экономически развитым регионам ПФО относятся республики Татарстан и Башкортостан, Пермский край, Самарская, Нижегородская и Оренбургская области. На их долю приходится почти 10% всего ВВП России. Высокие позиции некоторых из этих субъектов связаны в том числе с наличием на территории ПФО развитого нефтедобывающего и нефтеперерабатывающего комплекса. Добавим, что в этом отношении округ уступает только Западной Сибири, а по объемам неф­тепереработки он и вовсе является лидером страны. По территории ПФО проходит большинство трубопроводов из Западной Сибири в Европу, что обеспечивает благоприятные условия для развития нефтехимической промышленности.

Таблица 3. Позиции регионов ПФО в некоторых рейтингах

По показателю ВРП на душу населения разрыв между лидерами округа и такими субъектами РФ, как Кировская и Пензенская облас­ти, республики Чувашия, Мордовия и Марий Эл, может составлять до двух и более раз. Представляется, что преодоление диспропорций в социально-экономическом развитии макрорегиона должно рассматриваться как одна из ключевых стратегических задач.

Как хорошо видно на рисунке 4, в последние полтора десятилетия темпы экономического рост­а субъектов РФ, входящих в округ (за исключением Республики Татарстан), были ниже средних по стране. Проб­лема кроется в секторах экономики, вносящих наибольший вклад в валовой региональный продукт, — в первую очередь в машиностроении и нефтехимической промышленности. Для них характерна низкая производительность труда и устаревание основных фондов. Прямым следствием становится технологическая отсталость и низкая конкурентоспособность выпускаемой продукции, углубление спада в обрабатывающих отраслях. Все это ставит перед ведущими регионами округа непростую задачу модернизации и технического перевооружения основных отраслей промышленности.

Таблица 4. Иностранные инвестиции в 2013 г.

Межрегиональные проекты

Несколько слов о тех проектах, которые могут рассматриваться как общие для макрорегиона.

В силу отраслевой специфики ПФО Волжский нефтехимический кластер занимает особое место среди планируемых к реализации межрегиональных проектов. Предполагается, что в его состав войдут крупные нефтеперерабатывающие предприятия Самарской области, Пермского края, Татарстана и Башкирии, а выпускаться будут не только различные виды топлива, но и, например, современные пластики, резина, удобрения. Впрочем, этот потенциально интересный проект пока далек от стадии непосредственной реализации. Основным сдерживающим фактором является недостаток сырья на территории ПФО. Обеспечить заводы сырьем можно за счет строительства специального трубопровода к месторождениям Ямала, однако соответствующий проект, «Ямал — Поволжье», все еще прорабатывается и пока даже не вошел в федеральную Стратегию развития химического и неф­техимического комплекса.

Вероятно, ответом, в том числе и на вызовы, связанные с состоянием транспортной инфраструктуры округа, должен стать проект по развитию региональных авиаперевозок в рамках ПФО. О начале его реализации было объявлено в апреле 2013 года, а сам проект, предполагающий субсидирование перевозчиков, рассчитан как минимум до 2016 года. Согласно действующей схеме пассажир оплачивает только половину стоимости билета, остальное субсидируют федеральный и региональные бюджеты. 15 городов округа уже связаны прямыми рейсами. Пассажиропоток пока не превышает нескольких десятков тысяч человек в год, однако к 2016 году предполагается довести эту цифру до 160–170 тысяч.

Таблица 5. Исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2013 г., млрд руб. 

Нельзя не сказать о таком консолидирующем регионы направлении работы, как международное сотрудничество. На слуху довольно активные контакты Приволжского федерального округа с некоторыми китайскими провинциями в рамках проекта «Волга —Янцзы». Со стороны ПФО в нем участвуют все 14 регионов, со стороны Китая — шесть регионов, расположенных в верхнем течении реки Янцзы (отметим, что в этом китайском «аналоге» Поволжья проживают 330 миллионов человек). В рамках формата сотрудничества «Волга — Янцзы» Россия и Китай уже реализуют более 70 инвестиционных проектов, распространена практика заключения прямых соглашений о сотрудничестве между китайскими провинциями и российскими регионами.

Стоит упомянуть и о том, что сразу четыре города Приволжья — Казань, Нижний Новгород, Самара и Саранск — в 2018 году будут принимать у себя матчи чемпионата мира по футболу. Помимо строительства собственно стадионов (стоимость каждого из них составляет 13–15 миллиардов рублей) это предполагает необходимость развития инфраструктуры, причем не только спортивной. Речь может идти о развитии улично-дорожной сети, строительстве дополнительных развязок, а также новых станций и линий метрополитена. Таким образом, чемпионат позволит нескольким регионам ПФО в течение ближайших лет осуществить крупные капитальные инвестиции с привлечением федеральных и частных средств.

М. А. ЦУЦИЕВ