Финансовое агентство города Москвы подготовило материал о долговой нагрузке российских регионов, основанный на анализе основных финансовых показателей. Хотелось бы предложить читателям журнала «Бюджет» наиболее интересные моменты исследования
Российская экономика последовательно замедляется на протяжении последних 2,5 года, что согласуется с динамикой экономик других развивающихся стран, некоторые из которых утратили качество быстрорастущих. Причинами текущей фактической стагнации служат как внешние факторы макроэкономического и конъюнктурного характера, так и внутренние проблемы, связанные преимущественно с особенностями механизма роста, который основан на постоянном увеличении притока валютной выручки нефтегазовых экспортеров.
Подтвердившиеся в первом квартале текущего года опасения относительно российской экономики были усилены резко обострившейся геополитической напряженностью, приведшей к введению экономических санкций со стороны США и ЕС. Внутренние факторы также вносят отрицательный вклад, усиливая внешние негативные тенденции. Стагнация сопровождается «ручным» характером управленческих решений федерального центра по распределению межбюджетных трансфертов, что, помимо прочего, способствует дестабилизации региональных бюджетов.
Дефицит региональных бюджетов
В условиях набирающего темп замедления экономики и опережающего роста бюджетных расходов социальной направленности (обусловленных в первую очередь необходимостью исполнения майских указов Президента РФ) углубляется тенденция роста дефицитов бюджетов субъектов РФ. По итогам 2013 года их совокупный дефицит вырос по сравнению с предыдущим годом в 2,3 раза и составил рекордные 640 миллиардов рублей, или 7,8% суммарных доходов субъектов (против 3,5% в 2012 году). В 2012 году расходная часть превышала доходную у 67 регионов (общий дефицит составил 355 миллиардов рублей), профицитными были 16 региональных бюджетов (на общую сумму 76 миллиардов рублей).
Благодаря безвозмездным поступлениям из федерального бюджета в 2013 году шести регионам удалось исполнить бюджет с профицитом (Санкт-Петербург, Московская область, Республика Алтай, Камчатский край, Карачаево-Черкесия, Чеченская Республика). Общая сумма профицита составила менее 27 миллиардов рублей. Совокупный дефицит остальных 77 регионов равнялся 666 миллиардам рублей.
Несмотря на умеренный уровень дефицита бюджета по отношению к собственным доходам, в 2014 году Москва запланировала увеличение дефицита до 216,4 миллиарда рублей с последующим сокращением до 123,2 миллиарда в 2015 году и до 102,4 миллиарда в 2016 году. Планы столицы по сокращению дефицита в
|
СПРАВКА «БЮДЖЕТА» Москва и Санкт-Петербург являются лидерами по абсолютному дефициту в прошлом году и прогнозному дефициту в 2014–2016 годах. Бюджетный дефицит Москвы в ближайшие три года составит порядка 20% от совокупного дефицита регионов (442 миллиарда рублей и 2,2 триллиона рублей соответственно), дефицит бюджета Северной столицы — около 6% (114 миллиардов рублей). |
Снижение налоговых поступлений
В мартовском исследовании состояния бюджетов российских городов и регионов, подготовленном рейтинговым агентством Fitch, отмечается неблагоприятная тенденция роста дефицита бюджетов на фоне опережающего роста бюджетных расходов и стагнации доходной части. Помимо общей динамики снижения доходов в реальном выражении с поправкой на инфляцию 28 субъектов РФ продемонстрировали падение доходов в номинальном выражении. Сужение доходной части бюджетов было вызвано преимущественно падением поступлений от налога на прибыль, который обеспечивает порядка трети бюджетных доходов регионов. В 2013 году поступления по данной статье снизились на 13% относительно предыдущего года.
Примечательно, что эта тенденция проявлялась даже у нефтегазовых регионов: Тюменской области (-38%), Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов (-22% и −41% соответственно). В большинстве российских регионов, отличившихся увеличением поступлений от этого вида налога, рост оказался незначительным. Частично компенсировать падение налога на прибыль удалось повышением сборов остальных налогов — налога на доходы физических лиц в среднем по субъектам на 10,5%, налога на имущество (+15%) и акцизов (+11%).
Рост расходной части
Несмотря на очевидное сужение доходной части, субъекты наращивали бюджетные расходы, выполняя требования майских указов, повышая зарплаты в социальной сфере, увеличивая траты на образование (в среднем на 15%) и национальную экономику (в среднем на 8%). Рейтинговое агентство Standard & Poor’s полагает, что для обеспечения роста зарплат бюджетников региональным и местным органам власти потребуется увеличить текущие расходы на 7% в 2014 году и на 10% в 2015 году. В дальнейшем вследствие ухудшения балансов бюджетов, а также отсутствия финансовой поддержки со стороны федерального центра дополнительные расходы могут превысить 1 триллион рублей в год в период
Бюджетная политика центра в
|
СПРАВКА «БЮДЖЕТА» В декабре 2013 года агентство Standard & Poor’s предупреждало о проблеме нехватки у российских регионов бюджетных средств для финансирования социальных обязательств. По его оценке, расходы регионов на указанные цели могут превысить прогнозы Министерства финансов РФ в 2014 году на 500 миллиардов рублей, а в 2015 году — на 700 миллиардов рублей. |
Показатели долговой нагрузки
На 1 января 2013 года долговая нагрузка бюджетов субъектов РФ составила в среднем по России 33% (26,1% в 2012 году), при этом показатель варьировался в диапазоне от 0% (Ямало-Ненецкий автономный округ) до 172% (Республика Мордовия). По итогам 2013 года совокупная долговая нагрузка регионов повысилась на 28,6% — до 1,7 триллиона рублей. Объем долга муниципалитетов к началу 2014 года вырос на 17,7% — до 288,9 миллиарда рублей.
По состоянию на начало текущего года ценные бумаги занимают в структуре долга субъектов РФ 26%, долга муниципальных образований — 4%. За 2013 год объем обязательств субъектов перед коммерческими банками почти удвоился, достигнув 700 миллиардов рублей. Состав основных кредиторов из числа банков в прошлом году оставался неизменным. Это ОАО «Сбербанк», ОАО «ВТБ» и ОАО «СМП Банк», причем их доля увеличилась (главным образом за счет Сбербанка) с 90,9 до 95,8%. Оценивая условия предоставления банковских кредитов регионам, в том числе с повышенной долговой нагрузкой, Минфин России отмечает снижение средневзвешенной ставки — с 10,39% в 2011 году до 8,85% в 2013 году. С учетом повышений процентных ставок Банком России в текущем году следует ожидать значительного ужесточения условий банковского кредитования регионов.
На сайте журнала есть подборка материалов, посвященных государственному долгу регионов. Ознакомиться с ней можно по ссылке.
Прямой долг регионов будет увеличиваться в обозримом будущем, но останется средним по международным меркам. В период до конца 2015 года показатель «прямой долг/текущие доходы» составит порядка
Кредитные рейтинги
Рейтинговое агентство Fitch провело конференцию с участием представителей региональных администраций, на которой обсуждались итоги исполнения бюджетов регионов в 2013 году и тенденции на рынке субфедерального долга в ближайшее время. По мнению ее участников, потребность регионов в заимствованиях в 2014 году продолжит расти, при этом в условиях неблагоприятной рыночной ситуации ключевая роль в финансировании дефицитов будет по-прежнему отводиться банковским кредитам. В период высоких процентных ставок основные заемщики (в первую очередь Москва) будут занимать выжидательную позицию. Регионы с более низким запасом финансовой прочности будут вынуждены, используя так называемые рыночные окна, размещать долг с учетом сложившейся конъюнктуры. Министерство финансов РФ выражает озабоченность ростом дефицита региональных бюджетов и готово рефинансировать банковскую задолженность слабых регионов при условии введения повышенного бюджетного контроля со стороны федерального центра.
Fitch отмечает, что на фоне замедления темпов экономического роста растут риски пересмотра прогнозов по кредитным рейтингам субфедеральных эмитентов в сторону понижения. Сдерживающими факторами, влияющими на оценку кредитоспособности, по мнению агентства, являются: высокая волатильность доходов бюджетов (в особенности налоговых поступлений), существенные риски рефинансирования, что обусловлено коротким профилем погашения долга, слабая связь долговой и инвестиционной политики, а также отсутствие долгосрочного бюджетного планирования.
Оценки властей
Дальнейшее усугубление перечисленных выше тенденций подрывает финансовую устойчивость российских регионов, ограничивает возможность осуществления заимствований, считает S&P. Министерство финансов РФ признает негативную тенденцию растущего риска финансовой неустойчивости регионов на фоне расширения дефицитов, роста уровня госдолга субъектов и увеличения доли краткосрочных обязательств. Вместе с тем в условиях нестабильности доходной базы субъектов, вызванной, с одной стороны, факторами экономического спада, а с другой — неблагоприятными для многих регионов изменениями в налоговом законодательстве, Минфин не видит возможности существенно наращивать поступления от налога на прибыль, равно как и повысить темп прироста доходов от НДФЛ.
На проблему растущего долга регионов обращает внимание и Счетная палата РФ. Аудиторы ведомства указывают на низкое качество управления государственными финансами на региональном уровне и слабый контроль межбюджетных отношений со стороны органов исполнительной власти субъектов. Счетная палата отмечает, что региональные бюджеты страдают от программного принципа формирования региональных бюджетов, в результате использования которого межбюджетные трансферты из федеральной казны поступают в конце финансового года. Такие задержки в доведении федеральных средств до субъектов оборачиваются вынужденным увеличением долговой нагрузки субъектов, которая, по оценке Счетной палаты, ежегодно увеличивается на
Принятые меры
Федеральным законом от 2 декабря 2013 года № 349‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» было предусмотрено предоставление региональным бюджетам межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в следующих объемах:
- на выравнивание бюджетной обеспеченности — 440 миллиардов рублей;
- на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы — 120 миллиардов рублей;
- бюджетные кредиты — 80 миллиардов рублей.
В начале 2014 года Министерство финансов РФ указывало на необходимость использования рыночных инструментов в целях привлечения финансирования. В законах о региональных бюджетах на
В январе 2014 года Правительство России своим постановлением утвердило новые требования Бюджетного кодекса к субъектам РФ, осуществляющим внешние заимствования. Постановление устанавливает требование наличия кредитных рейтингов от не менее чем двух аккредитованных международных рейтинговых агентств (Fitch, Moody`s и Standard & Poor’s), которые должны быть не ниже аналогичных рейтингов, присвоенных Российской Федерации. Жесткие ограничения по внешним заимствованиям (на текущий момент им соответствуют только Москва и Санкт-Петербург) позволят избежать закредитованности субъектов РФ. Как следствие, региональные власти будут вынуждены оптимизировать бюджетные расходы и использовать альтернативные источники финансирования дефицита.
По мнению Минфина России, установленный Бюджетным кодексом набор показателей долговой устойчивости для регионов является недостаточным. В нем, в частности, не учтена практика привлечения заимствований посредством банковских кредитов, для которых отсутствует требование о проведении процедуры регистрации в Минфине России.
На конференции «Возможности долгового рынка для эмитентов субфедеральных и муниципальных образований» представитель Минфина России заявил о намерении расширить круг показателей, определяющих долговую устойчивость российских регионов в целях проведения ими более ответственной заемной политики. Так, регулятор предлагает понизить действующий уровень отношения расходов на обслуживание долга к совокупным бюджетным расходам с 15% до 10% и ввести требования к региональным органам власти о разработке среднесрочных (сроком на три года) планов осуществления долговой политики с условием их одобрения законодательными органами. В качестве дополнительной меры, нацеленной на повышение качества управления долгом и ответственности субъектов РФ за осуществление долговой политики, Минфин России предлагает внести в Бюджетный кодекс положение о необходимости проведения срочных мер по восстановлению платежеспособности субъекта в случае, если объем его просроченной задолженности превышает пороговую планку в 10%.
|
СПРАВКА «БЮДЖЕТА» |
Выводы
Подводя итоги обзора текущих тенденций, характерных для бюджетов российских регионов, ГБУ «Мосфинагентство» выделяет следующие актуальные проблемы:
1. Развитие негативных трендов в бюджетной и налоговой политике субъектов РФ в неблагоприятный с точки зрения внешнеэкономических условий момент.
2. Невысокое качество управления региональными бюджетами, ослабленная финансовая дисциплина региональных и местных органов власти, диспропорции налогового потенциала субъектов, отсутствие возможности делегирования дополнительных налоговых источников в регионы.
3. Повышение расходных обязательств федерального бюджета в условиях стагнации бюджетных доходов, значительный рост регионального долга, сохранение его слабой и неоднородной структуры по инструментам и срокам погашения, развитие тенденции роста расходов на обслуживание и погашение долга.
4. Ухудшение кредитного качества субфедеральных заемщиков и, как следствие, высокие риски понижения рейтингов, что будет способствовать ухудшению условий заимствований.
