В условиях проводимой антимонопольными органами кампании по сокращению муниципального сектора экономики актуален вопрос об эффективности использования частных моделей организации отдельных, финансируемых из бюджета социально значимых рынков, которые тесно связаны с муниципальной компетенцией.
Да здравствует частник?
На протяжении долгого времени одной из первоочередных задач по развитию конкуренции остается снижение доли публичного (государственного и муниципального) сектора в экономике1. Первой жертвой антимонопольной кампании по сокращению публичного сектора стали муниципальные предприятия. Последствием использования института размещения государственного и муниципального заказа в борьбе с явным субсидированием таких предприятий стало не формирование единой конкурентной среды для хозяйствующих субъектов вне зависимости от их частного или публичного происхождения, а сокращение муниципального сектора экономики2.
Присутствие муниципальных предприятий существенно сказывается на состоянии рынка. Тепличные условия их хозяйствования препятствуют приходу частных хозяйствующих субъектов, не позволяя им реализовать предпринимательский потенциал. Гарантированное финансирование их текущей деятельности влечет утрату стимулов к высокопроизводительному труду, повышению качества выполняемых работ (оказываемых услуг). Предоставление бюджетных средств сопровождается масштабными финансовыми злоупотреблениями.
Означает ли сказанное, что проблемы эффективной организации социально значимых рынков, финансируемых (полностью либо в части) за счет бюджетных средств, кроются в проблеме эффективности муниципальных предприятий? Могут ли частные хозяйствующие субъекты стать полноценной заменой муниципальных предприятий? Подход, основанный на безграничной вере в чудодейственные способности частного сектора экономики, слишком упрощен. Ни одна из частных моделей не может обеспечить надлежащей организации рассматриваемых рынков на всей территории России.
Прежде всего это касается контрактной модели. Во-первых, порядок отбора контрагентов при размещении муниципального заказа, предполагающий равный доступ всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от их квалификации и опыта, не позволяет провести качественный отбор исполнителей3. Хозяйствующие субъекты зачастую не обладают ни достаточным количеством рабочего персонала с соответствующими профессиональными навыками, ни необходимой производственно-технической базой. Сокращение издержек в рамках конкурентной борьбы сводится к экономии на заработной плате сотрудников, уровне их социально-материального обеспечения, на закупке сырья и оборудования.
Сложности профессионального отбора исполнителей не могут не сказаться на качестве оказываемых ими услуг. Яркие примеры — прокатившаяся по стране волна отравлений в школьных столовых, многочисленные аварии на транспортных маршрутах, качество ремонта дорог в поселениях. Населению остается лишь надеяться на повышение качества услуг по мере постепенного приобретения и накопления субъектами предпринимательства необходимого профессионального опыта.
Во-вторых, срочный характер деятельности хозяйствующих субъектов (на период действия муниципального контракта) не предполагает решения проблемы инвестиционного голода социально значимых рынков. Капитальный ремонт, реконструкция объектов инфраструктуры, приобретение сложного и дорогостоящего оборудования, производственной техники осуществляются преимущественно за счет бюджетных средств в рамках реализуемых муниципальных целевых программ.
| При наличии реальной конкуренции контрактная модель может быть использована на рынке отдельных социально значимых услуг, например школьного питания |
Более того, при краткосрочном характере контракта усилия хозяйствующих субъектов зачастую направлены не на развитие отрасли, а на максимизацию объема получаемой прибыли в сжатые сроки. Погоня за разовой прибылью сопровождается также необоснованным завышением расходов на выполняемые работы, оказываемые услуги, что приводит к увеличению нагрузки на местный бюджет. Неудивительны попытки субъектов предпринимательства увеличить объем получаемых субсидий путем предоставления недостоверных сведений. В силу принципиальной невозможности точного установления минимальной цены контракта, обеспечивающей одновременно и оптимальное качество работ (результативность), и наименьший объем затраченных бюджетных средств (экономность), действует презумпция обоснованности цены муниципального контракта, определенная по результатам торгов. Так что не стоит удивляться финансовым злоупотреблениям.
Особенности конкурентной среды
Для применения контракта в качестве единственной формы организации бюджетно-финансируемых социально значимых рынков существуют и более серьезные препятствия, а именно — ограниченные возможности формирования полноценной конкурентной среды. Отсутствие в законе ограничений присутствия хозяйствующих субъектов на определенных товарных рынках не всегда означает их конкурентный характер.
В одних случаях препятствия для формирования конкурентной среды вызваны неравномерностью экономического развития различных частей территории. Конкурентная среда — явление постоянное, обусловленное закономерностями современного развития, в том числе различием между малыми, средними и большими городами. При наличии развитого конкурентного рынка в больших городах небольшие городские и сельские поселения лишены возможности реального выбора исполнителей работ.
Проблема формирования полноценной конкурентной среды на рынках социально значимых услуг усугубляется специфическим характером самих услуг. Развитие на таких рынках конкуренции в ее формальном, количественном, измерении не только не повышает качества и доступности оказываемых услуг, но может привести и к обратным последствиям. Так, обратившись к рынку транспортного обслуживания населения, нетрудно заметить: заранее ограниченное количество транспортных маршрутов предопределяет в свою очередь и ограничение количества перевозчиков. Увеличение же их числа приводит не к повышению качества, а к повышению интенсивности дорожного движения, высокой вероятности возникновения аварийных ситуаций.
В объективно ограниченных условиях развития конкуренции антимонопольные усилия по формированию конкурентной среды нередко носят рукотворный, искусственный характер. В большинстве случаев они обладают временным эффектом: непродолжительная борьба между хозяйствующими субъектами, вышедшими на рынок, приведет к закреплению
Гарантированное бюджетное финансирование в условиях неизбежной монополизации рынка усугубляет проблему профессионального уровня исполнителей, влечет утрату стимулов к высокопроизводительному труду, обеспечивающему требуемое качество социально значимых услуг/работ. Частное инвестирование если и имеет место, то зачастую в незначительных, позволяющих удержаться на плаву объемах. Хозяйствующие субъекты оказываются в тех же тепличных условиях хозяйствования, что и муниципальные унитарные предприятия.
Когда уместен контракт
Таким образом, контрактная модель организации социально значимых рынков представляет значительный интерес для хозяйствующих субъектов. Небезынтересной она может быть и для органов власти в той мере, в которой позволяет упростить процесс управления. Зачастую дополнительным стимулом к внедрению контрактной модели становятся широкие возможности для ее использования в личных интересах должностных лиц, злоупотребляющих своим положением (создание коммерческих организаций с участием родственников, друзей, получение «гонорара» за проведение торгов с «нужным» результатом). Но такая модель не сокращает (а зачастую и увеличивает) объемы бюджетного финансирования социально значимых рынков, не решает проблемы их частного инвестирования, возлагая надежды в большинстве случаев на бюджетные ресурсы, не всегда обеспечивает и надлежащее качество социально значимых услуг.
На наш взгляд, контрактная модель может быть использована в крупных муниципальных образованиях (прежде всего городских округах и крупных городских поселениях) при наличии реальной конкуренции либо, в условиях потенциальной конкуренции, повышенных финансовых гарантий деятельности хозяйствующих субъектов. Речь в первую очередь идет о рынке работ по содержанию общественных мест. Не исключено использование этой модели и на рынке отдельных социально значимых услуг (транспортное обслуживание, школьное питание, услуги в области похоронного дела), но при условии преимущественной самоокупаемости рынка, незначительности доли его бюджетного финансирования и/или заведомого повышения качества оказываемых услуг в результате реальной конкурентной борьбы.
Недостаточность концессии
Устранить ряд недостатков, присущих контрактной форме, позволяет концессионная модель организации социально значимых рынков. Концессионный механизм, призванный обеспечить баланс частных и публичных интересов при реализации концессионных проектов, долгосрочный характер концессии создают необходимые предпосылки для добросовестного ведения бизнеса, обеспечения высокого качества оказываемых услуг (выполняемых работ). Освобождая муниципальную власть от непосредственной организации производственной деятельности, концессия в то же время сохраняет за нею право контроля качества оказываемых услуг (выполняемых работ) с возможностью досрочного прекращения концессионных отношений в случае ненадлежащего исполнения принятых на себя концессионером обязательств.
Однако в условиях преимущественной востребованности социально значимых услуг (работ) муниципальными образованиями использование концессионной модели не обеспечивает развития конкуренции. Происходит лишь смена монополиста: вместо муниципального предприятия монопольное или доминирующее положение занимает частный хозяйствующий субъект, концессионер. Причем вряд ли таким субъектом станет представитель малого и среднего предпринимательства: необходимый профессиональный уровень работников, стабильно высокое качество производимых услуг/работ способен в большинстве случаев обеспечить только крупный бизнес.
К тому же использование концессионного механизма не решает инвестиционной проблемы4: незначительная инвестиционная привлекательность рассматриваемых рынков, обусловленная их высокой капиталоемкостью и низкой рентабельностью производства, осложняется удручающим состоянием объектов социальной инфраструктуры. Помимо этого, неготовность субъектов предпринимательства инвестировать объясняется отсутствием доверия к политической и, следовательно, экономической системам, неверием в действенность декларируемых гарантий стабильности и предсказуемости концессионных отношений, в наличие реально действующих механизмов защиты их интересов. В этой ситуации единственным источником инвестиционной активности вновь выступает бюджет. Именно возможность бюджетного софинансирования концессионных проектов после внесения изменений в закон о концессии5 стала серьезным толчком к практическому внедрению этого института в современной России.
Другими словами, несмотря на большую по сравнению с контрактной привлекательность концессионной модели организации социально значимых рынков, возможность ее повсеместного использования вызывает большие сомнения. Такие возможности ограничиваются отдельными сегментами рынка в крупных муниципальных образованиях. Нельзя не учитывать и ограничений, установленных законодательством: это закрытый перечень объектов концессионного соглашения, узкая вариативность схем отношений концедента и концессионера (ст. 4 и ст. 2 закона о концессионных соглашениях6 соответственно).
Какие перемены необходимы
При ограниченном потенциале частных моделей организации социально значимых рынков вести речь о ликвидации муниципального сектора экономики как минимум преждевременно. Сохранение муниципального сектора создает условия оказания социально значимых услуг в объеме, необходимом для удовлетворения жизненно важных потребностей каждого, в соответствии с минимальными социальными стандартами объема и качества. В руках муниципальных образований оказываются сосредоточенными и важнейшие контрольные полномочия: контроль за ценообразованием, совершением отдельных сделок, эффективностью принимаемых управленческих решений. Наличие инструментов контроля позволяет муниципальному образованию нести реальную ответственность перед населением за качество предоставляемых услуг (выполняемых работ).
Однако возможности муниципального сектора экономики могут быть реализованы лишь в случае его существенного реформирования, прежде всего совершенствования безнадежно устаревшего законодательства об унитарных предприятиях. В его основе должно быть не обеспечение равенства с иными, частными хозяйствующими субъектами, а четкое обособление сферы деятельности муниципальных унитарных предприятий посредством оценки целесообразности их создания в зависимости от различных обстоятельств, в том числе реального состояния конкуренции на территории конкретного муниципального образования.
Законодательного регулирования требует и порядок финансирования предприятий, в том числе закрепление оснований и порядка предоставления бюджетных средств, контроля их расходования. Ограничение оснований привлечения субподрядчиков позволит частично устранить финансовые злоупотребления, избавиться от широко распространенной практики осуществления муниципальными организациями фактически посреднических функций. Наконец, законодательного обновления ожидает и правовой механизм контроля и взаимодействия с муниципальным образованием и гражданами.
Обеспечить муниципальным предприятиям необходимый запас прочности позволит и осознание гражданами собственной значимости в решении проблем жизнеобеспечения, их готовность осуществлять общественный контроль. Он способен обеспечить те же самые преимущества, что и конкуренция на открытых товарных рынках (высокое качество по доступной цене), создав при этом условия для реализации принципа эффективности использования бюджетных средств.
Выводы
Необходимость значительного обновления социально значимых рынков, существенную долю которых по-прежнему занимает публичный сектор, не вызывает сегодня никаких сомнений. Предметом пристального внимания антимонопольных органов стала практика явного субсидирования муниципальных предприятий, препятствующая выходу предпринимательского сообщества на рынки, связанные с муниципальной компетенцией; основным инструментом борьбы с такой практикой — муниципальный заказ.
Однако правомерность придания муниципальному заказу (с 1 января 2014 года — контрактной системе) значения универсального инструмента организации рынков без учета специальных целей (компенсация выпадающих доходов либо расходов муниципальных предприятий, созданных для реализации муниципальной компетенции) и, соответственно, особого порядка предоставления бюджетных средств вызывает серьезные сомнения. Равным образом сомнительна и возможность достижения провозглашаемых целей формирования единой, основанной на равенстве хозяйствующих субъектов конкурентной среды. Прямым последствием проводимой антимонопольной политики является не развитие конкуренции частного и муниципального, а сокращение, вплоть до ликвидации, муниципального сектора.
В то же время ликвидация муниципальных предприятий не решает проблемы эффективной организации отдельных социально значимых рынков, тесно связанных с муниципальной компетенцией. При ограниченном потенциале частных, контрактной и концессионной моделей ставить вопрос о ликвидации муниципального сектора экономики преждевременно. Необходимо допустить использование как частных, так и муниципальных организационных моделей в зависимости от условий и уровня социально-экономического развития территории, состояния конкурентной среды, специфики деятельности, характера стоящих перед конкретным муниципальным образованием проблем. Право выбора формы (способа) организации социально значимых рынков, связанных с муниципальной компетенцией, должно принадлежать самому муниципалитету. Перед государством стоит задача формирования правовых, экономических и политических условий и предпосылок развития таких рынков в интересах как бизнеса, так и населения. При этом не хотелось бы ни многочисленных экспериментов, ни принятия поспешных решений, основанных на одностороннем подходе или слепом заимствовании зарубежного опыта.
МНЕНИЕ
Актуальные проблемы заказчика Николай Юрьевич АНДРЕЕВ, генеральный директор ЗАО «Сбербанк-АСТ»Доступ к качественным услугам, особенно к медицинскому облуживанию, пока ограничен во многих муниципальных образованиях России. Другая проблема заключается в построении системы закупок. Технические задания по осуществлению закупок лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медтехники напрямую связаны с качеством товаров и, следовательно, с эффективностью оказания услуги. Известно, что 20% расходной части любой медицинский услуги составляют затраты на приобретение лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медтехники. Поэтому от разработки техзадания и осуществления закупки зависит качество оказания услуги населению. Проблема с выбором способа размещения заказа у медиков стоит не менее остро. В сфере здравоохранения открытый конкурс может применяться только для закупки медицинского оборудования (медицинское и хирургическое оборудование, ортопедические приспособления). Лекарственные средства включены в перечень товаров, закупка которых осуществляется путем проведения электронного аукциона. В 2014 году заказчики муниципального уровня закупили на электронных аукционах медицинское оборудование и услуги на сумму более 10 миллиардов рублей, из них на площадке ЗАО «Сбербанк-АСТ» — на 5,5 миллиарда рублей. При этом в 2013 году муниципальные заказчики осуществили аналогичные закупки на сумму 33 миллиарда рублей, а на площадке ЗАО «Сбербанк-АСТ» — на 19,5 миллиарда рублей. Налицо снижение объема закупок через электронные площадки. Ключевой спорной точкой в новом российском законодательстве является выбор способа осуществления закупки высокотехнологичного медицинского оборудования. Такие товары обозначены в классификаторе ОКПД кодами 33.2 и 33.4. Закон о контрактной системе № 44-ФЗ предлагает выбор способов: электронный аукцион или открытый конкурс. Очевидно, что применение менее жесткого способа выбора поставщика требует от государственных служащих большей прозрачности деятельности, которую они на данный момент обеспечить не в состоянии. |
1 Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2579‑р «Об утверждении плана мероприятий („дорожной карты“) „Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики“ и отмене распоряжений Правительства РФ от 19 мая 2009 г. №
2 Баженова О. И. К проблеме субсидирования муниципальных предприятий // Бюджет, 2014, № 10.
3 Лишь в отдельных случаях, при закупке отдельных видов товаров, работ, услуг, Правительство РФ вправе устанавливать к участникам закупок дополнительные требования (ч. 2 ст. 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).
