Главной темой очередного Общероссийского форума стратегов в Санкт-Петербурге стал новый закон о стратегическом планировании. Участники пытались понять, как теперь будет выглядеть система стратегирования и какие дополнительные усилия потребуются от регионов и муниципалитетов.
На сайте bujet.ru есть библиотека статей, посвященная региональному стратегировнаию и региональным стратегиям. Ознакомиться с ней можно здесь.
Система стратегического планирования, медленно складывавшаяся в России в последние полтора десятилетия, сегодня оказалась в принципиально иных условиях. Во-первых, долгожданный Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» стал реальностью. Он более или менее четко очертил контуры этой системы, описал основные стратегические документы и их взаимосвязь. Вместе с тем многие вопросы остались открытыми — тем более что новую иерархию документов стратпланирования предстоит выстраивать поверх старой. Закон также требует разработки целого ряда подзаконных актов.
Во-вторых, произошло резкое изменение экономической и внешнеполитической обстановки. Для России ситуация становится все менее предсказуемой: одновременно происходит отток инвестиций, снижение темпов роста экономики, падение цен на энергоносители, развитие украинского кризиса, который уже обернулся присоединением Крыма (и затратами на его интеграцию), а также ограничением доступа российских компаний на финансовый и технологический рынки. В течение последнего года официальный прогноз социально-экономического развития России менялся трижды. Последние события заставляют задуматься о том, возможны ли адекватные долгосрочные стратегии и реально ли обеспечить учет политических и макроэкономических факторов, почти не поддающихся прогнозированию.
Наконец, в сентябре президент принял решение о ликвидации Минрегиона России — органа, который до сих пор курировал основную часть вопросов стратпланирования. Все полномочия в этой сфере теперь будут собраны в стенах Минэкономразвития. Уже очевидно, что ликвидация прежнего регулятора отразится на приоритетах государства в этой сфере. Так, на пленарном заседании форума заместитель министра экономического развития Е. И. Елин дал понять, что МЭР не планирует активно заниматься стратегиями федеральных округов. Стоит напомнить, что ранее Минрегион делал особый упор на этот инструмент, полагая, что именно он должен обеспечить необходимую увязку стратегических приоритетов федерального и регионального уровней. Похожие сомнения есть и применительно к тематике городских агломераций, развитию которых намеревался помогать Минрегион.
Стратегирование
как обязанность
Закон о стратпланировании, о котором мечтали участники всех предыдущих двенадцати форумов, предусматривает создание довольно громоздкой системы документов. «Издержки на стратегическое планирование должны быть разумными», — не случайно подчеркнул замминистра экономического развития Елин. По его подсчетам, только на федеральном уровне в эту систему войдет более сотни документов (с учетом отраслевых стратегий). На уровне регионов это еще 500 с лишним документов. А учитывая, что закон включает в систему стратпланирования и муниципалитеты, количество различных прогнозов, стратегий и программ становится огромным — до 100 тысяч. Причем все они должны в той или иной степени быть увязаны друг с другом по целям и срокам реализации. Более того, все документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в специальном федеральном реестре.
Главное нововведение Федерального закона № 172‑ФЗ состоит в том, что разработка документов стратегического планирования теперь обязательна как для Федерации, так и для регионов. В соответствии с законом к 1 января 2017 года все они должны быть утверждены. Ректор РАНХиГС В. А. Мау выразил опасение, что численности государственного аппарата попросту не хватит на выполнение такой масштабной работы.
К документам стратпланирования, разрабатываемым на уровне субъекта РФ, закон относит стратегию социально-экономического развития; три документа прогнозного характера — бюджетный прогноз и прогнозы социально-экономического развития на средне- и долгосрочный период; план мероприятий по реализации стратегии; государственные программы субъекта РФ; схему территориального планирования. Закон не описывает конкретное содержание региональных стратегий. Последовательность и порядок разработки региональных документов, равно как и их начинка, определяются законодательством субъектов РФ (с учетом требований, установленных Законом № 172‑ФЗ). Стратегии субъектов РФ не должны быть длиннее долгосрочного прогноза, который разрабатывается на срок 12 и более лет. Представители Минрегиона и Минэкономразвития подчеркивают, что закон не требует от регионов срочно переписывать уже утвержденные стратегические документы.
Регионам не следует ждать, что с федерального уровня им будут спущены некие шаблоны для написания стратегий. «Нужно сохранить определенную произвольность формы. Стратегирование не должно стать большой бюрократической игрой. Стратегия — повод для креатива», — заявил Елин.
Новые приоритеты
По словам Елина, Минэкономразвития намерено внимательно отслеживать неразрывную связь документов стратегического и территориального планирования. «Увязка этих двух систем — принципиальная новелла закона. Стратегия должна найти свое воплощение в первую очередь в сфере территориального планирования. Это важно в том числе с точки зрения общественного обсуждения, потому что цифры, в отличие от организации пространства, обсуждать тяжело. Это также означает, что горизонты планирования стратегий и документов терпланирования должны соответствовать друг другу. Нельзя будет менять один документ, не меняя другой», — отметил замминистра.
Впрочем, руководитель Центра региональных исследований НИиПИ Генплана Москвы М. В. Перов полагает, что это не такая простая задача. «Мы говорили о необходимости связи стратегического и территориального планирования с 2000 года. Хорошо, что этот принцип вошел в закон. Но дальше начинаются сложности. Проблема в том, что механически перенести цели из стратегий в документы терпланирования невозможно. Они относятся к разным сферам управления и написаны на разных языках», — сказал Перов.
На федеральном уровне появляется принципиально новый документ — стратегия пространственного развития. Она будет учитываться при корректировке стратегий субъектов РФ и их схем территориального планирования. «Для нас стратегия пространственного развития станет своеобразной метрикой, с помощью которой мы сможем оценивать экономическую эффективность программ, в том числе мер по развитию инфраструктуры. Сегодня регионы выстроились в очередь с предложениями организовать у себя ОЭЗ или территории опережающего развития. Прежде чем реализовывать эти сложные и дорогостоящие проекты, мы потребуем доказать, что они реально помогут развитию самого субъекта», — заявил Елин.
Как отметил главный экономист Внешэкономбанка А. Н. Клепач, одним из очевидных препятствий для реализации нового закона является отсутствие актуализированных стратегических документов высшего уровня — в первую очередь стратегии социально-экономического развития России. Именно она по логике закона должна стоять на вершине иерархии. В настоящее время действует явно устаревшая Концепция долгосрочного развития России (КДР-2020). «Многие количественные параметры, которые закладывались в КДР-2020, не реализованы. Например, она ориентировалась на средние темпы роста на уровне около шести процентов в год. Кроме того, в концепции говорилось об инновационном повороте, но его так и не произошло: страна развивается по сырьевому сценарию», — подчеркнул Клепач. Изменившиеся экономические реалии делают необходимой переработку всех остальных действующих стратегических документов. «Сейчас на федеральном уровне существует более сотни стратегий, но стратегической политики нет», — добавил экономист.
Проблемы и коллизии
Президент хозяйственного партнерства «Новый экономический рост» М. Э. Дмитриев развил тему экономических факторов, которые необходимо учитывать при разработке стратегий. По его словам, российская экономика столкнется с нарастанием как внутренних, так и внешних проблем. Крупнейшие партнеры России — Евросоюз и Китай — демонстрируют устойчивое замедление спроса на ее экспортные товары, в первую очередь энергоносители и металлы. Внутренние риски связаны прежде всего с демографией. Как показали международные исследования, сокращение численности трудоспособного населения может тормозить рост производительности труда. Рейтинговое агентство Moody’s прогнозирует средний темп роста российской экономики до 2030 года на уровне 1%. Новым драйвером экономического роста, по мнению Дмитриева, могло бы стать развитие жилищного строительства, темпы которого сейчас даже ниже, чем десять лет назад.
Закон о стратпланировании превращает разработку и утверждение стратегий в обязательное мероприятие. Кроме того, они должны быть основой для разработки госпрограмм. Но является ли обязательным исполнение самих стратегий? По мнению ректора РАНХиГС Мау, закон не дает однозначного ответа на этот вопрос. Если все-таки рассматривать стратегии как обязательные для исполнения документы, возникает целый набор рисков, большинство из которых были характерны еще для советской плановой системы.
Одна из фундаментальных проблем — оценка за план. Если успешность мероприятий или неких структур оценивается по выполнению плана, у ответственных лиц возникает соблазн занижения целевых показателей. Не всегда имеет решение и проблема выработки самих адекватных показателей.
Другая проблема скорее философская, но от этого не менее практическая: наличие плана создает иллюзию, будто любые задачи можно решить включением показателя в этот план. К фундаментальным проблемам стратегирования можно отнести и длительность сроков, на которые разрабатываются стратегии. Авторы понимают, что ответственность за результаты придется нести не им, и это неизбежно отражается на качестве документов.
Еще одна проблема связана с мотивацией. Разработка стратегии — это тяжелый и затратный труд, поэтому регион должен понимать, зачем он это делает. Федерация должна поддерживать успешные стратегии, а регионы — конкурировать за эту поддержку, считает Елин. Однако реализация этого подхода потребует отказа от уравнительного принципа межбюджетных отношений — то есть перестройки всей системы трансфертов.
На мероприятиях форума были подняты и другие, более узкие вопросы. Системы стратегических документов на федеральном и региональном уровнях совпадают не во всем. Так, в соответствии с законом отраслевые стратегии могут существовать только на федеральном уровне. Как пояснила заместитель директора Департамента стратегического развития и госполитики в сфере территориального планирования Минрегиона России Е. С. Рожкова, такова принципиальная позиция авторов закона: в субъекте РФ предпочтительно наличие единого комплексного документа. При этом отраслевые приоритеты могут быть отражены в плане реализации региональной стратегии.
Закон не дает четкого ответа на вопрос о том, что разрабатывается в первую очередь — стратегия региона или группа прогнозных документов регионального уровня, считает представитель Совета по изучению производительных сил И. В. Гришина. Далее, в законе упомянута возможность детализации основных положений стратегии субъекта РФ в отраслевых документах федерального уровня. Однако не предусмотрено никакого механизма, с помощью которого субъект мог бы обеспечить учет своих приоритетов в федеральных документах.
Директор Ресурсного центра по стратегическому планированию МЦСЭИ «Леонтьевский центр» Б. С. Жиха‑
ревич затронул тему связи стратегий и госпрограмм. Если субъект РФ намерен принять новую госпрограмму, должен ли он вначале внести изменения в свою стратегию (ведь госпрограммы принимаются именно на ее основе)? Как отметила Рожкова, в самой стратегии и в плане мероприятий по ее реализации должен содержаться лишь примерный (а не закрытый) перечень госпрограмм. По мнению Жихаревича, это означает, что стратегия охватывает не все: могут существовать программы, которые в ней никак не учтены. В этом видится определенное противоречие.
Была отмечена и коллизия между некоторыми статьями закона. Например, согласно статье 11 документы стратпланирования разрабатываются в том числе на муниципальном уровне. Однако статья 39 упоминает только о стратегиях муниципальных районов и городских округов. Не вполне ясно, могут ли разрабатываться стратегии иных типов муниципальных образований.
Мнение территорий
Несмотря на все вышеупомянутые проблемы, в регионах и муниципалитетах в целом с оптимизмом воспринимают начало нового этапа развития стратегирования. «Российские регионы, в том числе Санкт-Петербург, приступили к практическому воплощению закона в жизнь. Это очень масштабная работа, требующая четкого взаимодействия: нам предстоит разработать подзаконные акты на всех уровнях управления. И, самое главное, определиться с методологией стратегирования», — отметил губернатор Санкт-Петербурга Г. С. Полтавченко. Северная столица имеет значительный опыт в сфере разработки и реализации документов стратегического планирования. Еще несколько десятилетий назад ленинградские ученые пытались преодолеть ограниченность отраслевого подхода и создать систему территориальных планов, ориентированных на нужды горожан. В новой России Санкт-Петербург стал первым субъектом РФ, разработавшим собственную стратегию (это произошло в 1997 году). Как заявил Полтавченко, в интернет-обсуждении недавно принятой стратегии социально-экономического развития города до 2030 года приняло участие более 200 тысяч человек.
И. о. главы Самары А. В. Карпушкин призвал не воспринимать муниципальные стратегии просто как «нижний этаж» системы стратпланирования. «Городские стратегии — качественно иной взгляд на развитие территорий, они затрагивают все сферы жизни. В муниципалитетах, в частности в крупных городах, работают частный бизнес, наука, образование. Именно здесь происходит интеграция государственной власти, экономики с жизнью конкретных граждан и местных сообществ», — пояснил Карпушкин. По его мнению, есть два возможных подхода к муниципальному стратегированию. Первый — разработка стратегий деятельности ОМС в переделах вопросов местного значения. Второй подход более комплексный, он воспринимает город как концентрацию всех сфер жизнедеятельности, как своеобразную проекцию политики государства на конкретную территорию. «Именно данный подход доказал свою эффективность в стратегиях таких городов, как Екатеринбург и Новосибирск», — полагает Карпушкин.
Сверхзадача стратегического планирования — привлечение инвестора, считает губернатор Новосибирской области В. Ф. Городецкий. «Инвестору важно понимать стратегические замыслы властей города или региона, чтобы оценивать собственные риски, просчитывать доходы, которые может принести тот или иной проект. Именно поэтому стратегическим документам и их качеству надо уделять особое внимание», — подчеркнул он.
Муниципалитеты и регионы ждали принятия закона о стратпланировании почти 20 лет, отметил губернатор. «Мы занимались стратегией развития и ждали, что закон поможет упрочить государственное управление, выстроить целостную систему планирования для всех уровней власти, ориентированную на долгосрочные приоритеты и одновременно учитывающую региональные особенности. Мы получили то, на что рассчитывали. Хотя не все согласуется с нашей практикой — например, положения о горизонтах планирования, о прогнозировании, о типологии стратегических документов», — сказал Городецкий. Он выразил надежду на то, что в дальнейшем в закон будут постепенно вноситься необходимые корректировки.
М. А. ЦУЦИЕВ
