Формирование бюджетного федерализма в новой России продолжается уже 20 лет, и мы многого достигли на этом пути. К настоящему времени в стране проведено разграничение расходных обязательств, за каждым уровнем бюджетной системы закреплены доходные источники, созданы и реально работают механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов. Тем не менее сложившаяся система межбюджетных отношений характеризуется чрезмерной централизацией ресурсов на федеральном уровне и пока не обеспечивает оптимального баланса всех интересов и необходимого уровня социально-экономического развития субъектов РФ. Несмотря на рост их собственных доходов, экономическая ситуация во многих регионах не улучшается, а, наоборот, ухудшается.
Основные проблемы
В марте 2014 года в Совете Федерации состоялась научно-практическая конференция «Бюджетный федерализм: итоги и перспективы», а в апреле Совет законодателей на своем заседании рассмотрел вопросы повышения эффективности межбюджетных отношений в целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Состоявшиеся на этих мероприятиях обсуждения выявили ряд проблем в области межбюджетных отношений. Итоги исполнения консолидированных бюджетов субъектов в 2013 году показали, что существенных сдвигов в изменении их структуры, сложившейся в предыдущие годы, не произошло.
На сбалансированность консолидированных бюджетов регионов негативно влияет замедление темпов экономического роста, сохранение значительной дифференциации по уровню социально-экономического развития (сегодня две трети собранных на территориях регионов доходов формируются в десяти субъектах Федерации) и отсутствие постоянных источников доходов. По итогам 2013 года дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 642 миллиарда рублей, превысив прогнозную оценку в 3,3 раза. Наблюдалось значительное замедление темпов роста доходов консолидированных бюджетов субъектов, которые в 2013 году составили всего 101,2%. Количество регионов, доходы которых сократились, увеличилось почти вдвое (с 15 в 2012 году до 27 в 2013 году).
С дефицитом были исполнены бюджеты 77 регионов, причем в 35 из них дефицит превысил 15% объема налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета (в десяти регионах дефицит оказался выше 25%). Тенденция роста государственного долга субъектов в 2013 году сохранилась. Рост долговых обязательств отмечен в 75 регионах. В структуре государственного долга субъектов наблюдалось увеличение доли коммерческих кредитов. Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга увеличились по сравнению с 2012 годом на 22,2%. При этом реальные источники погашения накопленного долга у большинства регионов отсутствуют.
Обеспеченность расходов консолидированных бюджетов доходами устойчиво снижалась и составила в 2013 году 77,2%. В 2013 году за счет поступивших доходов могли обеспечить собственные расходы всего четыре субъекта РФ: Московская область (93,7%), Москва (95,5%), Санкт-Петербург (95,6%) и Ненецкий автономный округ (91,8%). В 2012 году таких регионов было десять. Менее половины суммы расходов было обеспечено налоговыми и неналоговыми доходами в 14 регионах. Разрыв в среднедушевых доходах между десятью регионами с самыми высокими доходами и десятью регионами с самыми низкими доходами после выравнивания остался практически неизменным (в четыре раза).
Сохранилась и даже усилилась зависимость региональных и местных бюджетов от федерального бюджета. Доходная часть бюджетов семи регионов (Республики Алтай, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Тыва, Карачаево-Черкесской Республики, Чеченской Республики, Камчатского края) была сформирована за счет межбюджетных трансфертов на 60%. Еще у 16 субъектов РФ указанная доля превысила 40%. При этом наблюдалась тенденция к ухудшению ситуации в благополучных в финансовом отношении регионах.
Проблемы с наполнением доходной базы и необходимость направлять средства на исполнение первоочередных — в основном социальных — расходов привели к сокращению расходов инвестиционного характера. Достаточно сказать, что только за последний год доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации, направляемых на увеличение стоимости основных средств (то есть на инвестиции), сократилась с 13,4 до 12,1%.
Негативное влияние на формирование доходов и исполнение расходных обязательств регионов в течение 2013 года оказывали отдельные решения, принятые на федеральном уровне. Это прежде всего изменения налогового законодательства в части формирования консолидированных групп налогоплательщиков (КГН), а также майские указы президента страны. Недопоступления по налогу на прибыль организаций за счет действия КГН оцениваются в 2013 году в 21,2 миллиарда рублей. Недополучили доходы 23 региона на сумму около 65,2 миллиарда, увеличились доходы у 60 регионов на сумму 44 миллиарда. То есть произошло территориальное перераспределение налога.
Наш комитет фактически с конца 2012 года, момента создания первых КГН, занимается этим вопросом. Мы добились компенсации выпадающих доходов по итогам 2012 и 2013 годов для тех регионов, у которых существенно снизились поступления налога на прибыль. Но проблема остается, и сейчас уже три субъекта (Республика Карелия, Республика Саха (Якутия) и Курская область) ставят этот вопрос применительно к 2015 году. Обсуждалась возможность отмены норм налогового законодательства в части КГН. Однако анализ показал, что многие регионы выигрывают, так как происходит более справедливое распределение налога на прибыль — в зависимости от размещения производственных мощностей и численности работающего персонала. Значит, эту проблему надо решать в сфере межбюджетных отношений.
Укрепление доходной базы регионов
В результате анализа всех этих проблем регионов встал вопрос о разработке новой концепции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Такая концепция должна обеспечить формирование и развитие бюджетного федерализма, позволяющего органам государственной власти субъектов и органам местного самоуправления, исходя из их интересов и возможностей, проводить самостоятельную бюджетную и налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между уровнями публичной власти.
Чтобы изменить ситуацию и создать условия для самостоятельного развития регионов, Комитет по бюджету и финансовым рынкам Совета Федерации совместно со Счетной палатой РФ и при информационной поддержке Министерства финансов разработал план мероприятий (дорожную карту) по совершенствованию межбюджетных отношений. Реализация данного плана предусматривает активное участие Правительства РФ и Счетной палаты, трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений.
План мероприятий предполагает ряд системных мер по созданию более сбалансированной и устойчивой системы межбюджетных отношений. Мы считаем, что прежде всего необходимо точно оценить образовавшийся за последние годы недостаток средств региональных и местных бюджетов для финансового обеспечения закрепленных за субъектами и муниципальными образованиями полномочий. Для этого следует провести анализ новых полномочий, возложенных за последние десять лет на субъекты РФ, и переданных для их финансового обеспечения постоянных источников доходов.
Следует отметить, что за указанный период количество собственных полномочий регионов выросло в два раза. В настоящее время их насчитывается более сотни, и эта цифра продолжает ежегодно расти. Например, в 2013 году в качестве новых собственных полномочий за регионами были закреплены функции по организации предоставления дополнительного профессионального образования, по укреплению гражданского единства и межнационального и межконфессионального согласия.
Полномочия закрепляются за субъектами, как правило, без одновременного закрепления за ними постоянных источников доходов. Так, например, в 2013 году Алтайский край оценивал свои дополнительные расходные обязательства в 6 миллиардов рублей, а выпадающие доходы — в 1 миллиард, Забайкальский край — в 8,6 миллиарда и 3,4 миллиарда соответственно, Республика Башкортостан — в 6,7 миллиарда и 7,3 миллиарда. Это свидетельствует о явном недостатке источников финансирования расходных обязательств регионов.
Огромное влияние на расходы регионов оказали майские указы президента. В 2015 году сокращается помощь из федерального бюджета на повышение заработной платы бюджетникам, и у регионов остается не так много возможностей для того, чтобы поддержать запланированный темп роста этого показателя. Между тем обязательства такие есть. Поэтому при реализации дорожной карты особое внимание должно быть уделено анализу достаточности имеющихся в распоряжении субъектов доходных источников.
По оценке регионов, общий объем потребности в средствах, необходимых для реализации майских указов, в 2013 году составил 2,3 триллиона рублей, в 2014 году — 2,6 триллиона, а в 2015 году он прогнозируется на уровне 2,9 триллиона. При этом, несмотря на помощь из федерального бюджета, общий объем недостающих средств оценивается регионами в 2015 году в 1,2 триллиона рублей.
Таким образом, вторым шагом при реализации плана мероприятий должна стать разработка конкретных мер по закреплению за регионами дополнительных источников налоговых и неналоговых доходов. К уже принятым мерам можно отнести вступающие в силу с 1 января 2015 года изменения налогового и бюджетного законодательства, предусматривающие:
индексацию размера государственной пошлины (в среднем в 1,57 раза) и установление норматива зачисления в бюджеты субъектов 50% государственной пошлины в случае подачи документов в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг;
зачисление в доходы бюджетов субъектов 100% суммы акцизов на нефтепродукты, производимые на территории Российской Федерации.
Считаем, что правительству необходимо продолжить работу по увеличению нормативов зачисления в бюджеты субъектов налоговых и неналоговых доходов, например увеличить до 100% норматив зачисления доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%. Следует также рассмотреть вопрос о предоставлении субъектам РФ права устанавливать для сельскохозяйственных товаропроизводителей налоговую ставку по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в бюджеты субъектов, в размере до 10%.
В качестве источника дополнительных доходов региональных бюджетов наш комитет предлагает обсудить вопрос о введении так называемого туристского, или курортного, сбора. Такие предложения поступили из Республики Крым и Владимирской области. Он может носить как налоговый, так и неналоговый характер, но зачисляться должен в региональные бюджеты. Данной идее посвящено два законопроекта.
Предполагается, что сбор будет взиматься с туристов, приезжающих в исторические культурные центры, и с отдыхающих, приехавших на курорты. Его сумма не должна быть обременительной для отдыхающих и приводить к существенному увеличению стоимости отдыха. Также она не должна отпугивать туристов и снижать уровень туристического потенциала региона. Нам кажется, что оптимальные пределы сбора — от 100 до 250 рублей. Если это налоговый платеж, субъекты сами будут вводить его своими законами, устанавливать ставки и налоговые льготы. Доходы от туристского сбора могут быть направлены на поддержание и восстановление объектов истории, культуры и курортов.
Возможно, доходы от этого сбора следует исключить из расчетов налогового потенциала субъектов РФ, используемого при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это вопрос дискуссионный, никакие варианты мы пока не отвергаем.
По поручению Председателя Совета Федерации нашим комитетом был разработан и направлен в субъекты РФ законопроект «О внесении изменений в часть первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации». Из 83 субъектов РФ 48 поддержали законопроект, 19 не поддержали и 16 не высказали свою позицию. Сами регионы предлагают ввести вместо сбора неналоговый платеж (плату) за пребывание в курортных и туристских зонах. Размеры, порядок взимания и расходования этого разового платежа могут устанавливаться субъектами, что позволит наилучшим образом обеспечить его администрирование. С учетом этих предложений мы подготовили второй законопроект — «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)».
Совет Федерации много лет говорил о необходимости инвентаризации налоговых льгот и сокращения их количества на основании единой методики эффективности льгот. Наконец правительство начало работу в этом направлении. При этом очень важно, чтобы регионы не потеряли возможность использовать налоговые льготы как стимул для привлечения инвестиций.
Новые принципы межбюджетных отношений
Важной составной частью дорожной карты является совершенствование сложившейся системы распределения и доведения до получателей межбюджетных трансфертов. Мы считаем, что субсидии должны стать реальным механизмом стимулирования инвестиционной активности в регионах. Средняя доля участия субъектов при предоставлении субсидий должна устанавливаться в размере не более 30%, а для высокодотационных регионов — не более 5%. Сегодня это предложение принято, оно получило одобрение трехсторонней комиссии и внесено в соответствующее постановление Правительства РФ.
Следующим шагом должно стать сокращение общего количества субсидий за счет консолидации по программному принципу, а также их распределение преимущественно законом о бюджете. В рамках дорожной карты предстоит провести работу по инвентаризации субсидий.
Дорожная карта также предполагает дальнейшее совершенствование методики расчета и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Нельзя допускать, чтобы после перераспределения средств по такому показателю, как среднедушевой доход, регионы скатывались с ведущих позиций на уровень ниже среднероссийского. Например, в 2013 году Самарская область до перераспределения средств занимала
Очевидно, что разработка, согласование и внедрение всех этих мер потребуют достаточно длительного времени и могут оказать положительное влияние на систему межбюджетных отношений лишь в среднесрочной перспективе. Между тем ситуация в данной сфере настолько остра, что требует принятия срочных, экстренных мер. Поэтому в план мероприятий был включен комплекс мер, обеспечивающий сбалансированность бюджетов регионов уже в этом году.
Так, поправками в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» было предусмотрено увеличение на 50 миллиардов рублей объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов. Таким образом, общий объем указанных дотаций в 2014 году составил 71 миллиард рублей, что в 3,4 раза больше ранее утвержденного объема. Также увеличен на 150 миллиардов (и составил 230 миллиардов рублей) объем бюджетных кредитов бюджетам субъектов Федерации.
На следующий год предусматривается сохранение объема бюджетных кредитов на достаточно высоком уровне: 150 миллиардов в 2015 году, 140 миллиардов в 2016 году и 226 миллиардов в 2017 году. Однако объем возврата задолженности по бюджетным кредитам в эти годы практически соответствует указанным цифрам. Плата за пользование бюджетными кредитами в
Кроме того, считаем необходимым исключить дополнительные трудновыполнимые условия предоставления бюджетных кредитов, которые правительство установило на основе рекомендаций трехсторонней комиссии. Также было бы целесообразным провести частичную реструктуризацию задолженности по предоставленным ранее бюджетным кредитам, в первую очередь на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. Для регионов одним из болезненных вопросов является их закредитованность и невозможность решить эти проблемы самостоятельно. Необходимо еще раз подумать, что делать, чтобы регионы смогли избавиться от непосильного долгового бремени.
Учитывая все вышесказанное, отметим, что конечным результатом реализации дорожной карты должны стать разработка и принятие соответствующих поправок в бюджетное и налоговое законодательство, а также корректировка государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». При этом назрела острая необходимость в принятии новой редакции Бюджетного кодекса, в том числе и тех его разделов, которые регулируют межбюджетные отношения.
Параметры бюджета
Хочу остановиться еще на одном значимом для нас мероприятии. В октябре 2014 года в Совете Федерации состоялись парламентские слушания «О прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2017 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». Были заслушаны доклады министра финансов, председателей Счетной палаты и Центрального банка, губернаторов, глав законодательных органов власти, руководителей федеральных министерств и ведомств. Это стало первой публичной презентацией федерального бюджета на очередную трехлетку.
В новом бюджетном цикле правительство прогнозирует ежегодное увеличение доходов консолидированных бюджетов в пределах
Большинство источников доходов по-прежнему распределено в пользу федерального бюджета. Так, доля доходов федерального бюджета в доходах бюджетной системы в 2015 году составит 65,7%, а доля доходов консолидированных бюджетов субъектов — всего лишь 34,3%.
Прогнозируется рост расходов консолидированных бюджетов субъектов (в 2015 году — на 106,4% к предыдущему году, в 2016 и 2017 годах — на 104,4 и 105,7% соответственно). На увеличение расходов окажет влияние рост расходных обязательств, связанных с реализацией майских указов президента, ежегодным увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, финансированием дорожного хозяйства, ежегодной индексацией расходов на социальное обеспечение населения.
Дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ прогнозируется в 2015 году в объеме 548 миллиардов рублей (0,7% ВВП), в 2016 году — 452,9 миллиарда (0,5 % ВВП) и в 2017 году — 206,8 миллиарда (0,2% ВВП). Таким образом, происходит его снижение. Однако эти показатели, на наш взгляд, также не являются реалистичными.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов предусмотрены в 2015 году в сумме 1,556 триллиона рублей (98,7% к предыдущему году), в 2016 году — 1,451 триллиона (93,3%), в 2017 году — 1,629 триллиона (112,2%). В 2015 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов в объеме почти 488 миллиардов рублей получит 71 субъект РФ. Также предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в сумме 79 миллиардов рублей и на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда бюджетникам в сумме 80 миллиардов, 60 миллиардов из которых распределены законом о бюджете.
В целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ из федерального бюджета планируется предоставить субсидии в объеме 362 миллиарда рублей в 2015 году, 298 миллиардов в 2016 году и 358 миллиардов в 2017 году. При этом в 2015 году, как и в предыдущие годы, лишь незначительная часть (16 субсидий) распределена федеральным законом. Остальные субсидии должны быть распределены правительством до 1 апреля 2015 года. Добавим, что в 2014 году такой срок правительством соблюден не был.
Хочется обратить внимание на увеличение бюджетных ассигнований на предоставление иных межбюджетных трансфертов: в 2015 году — 206 миллиардов рублей (218,4% к 2014 году), в 2016 и 2017 годах — 174 и 256 миллиардов соответственно. Это увеличение связано в первую очередь с предоставлением средств на обеспечение дорожной деятельности субъектов, в целях компенсации потерь их доходов в связи с «налоговым маневром».
Анализ нового федерального бюджета выявил все те же проблемы регионов, что и в предыдущие годы. Большинство рекомендаций по итогам состоявшихся парламентских слушаний Правительством РФ учтены. Таким образом, реализация плана мероприятий (дорожной карты) по совершенствованию межбюджетных отношений остается актуальной задачей и в следующем бюджетном цикле.
$$
