Бюджет РФ и бюджеты большинства субъектов начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ, но говорить о стопроцентном внедрении программной философии в бюджетный процесс пока преждевременно. Для этого необходима реализация двух условий: принятие качественных государственных программ и наличие действенного инструмента оценки эффективности их реализации.
В2013 году в Тверской области в пилотном режиме была проведена оценка эффективности реализации государственных программ региона и сформирован их рейтинг по этому критерию. Оценка показала, что из 26 действующих госпрограмм реализованы эффективно 22, с недостаточной степенью эффективности — 3 (по одной государственной программе значение критерия эффективности не рассчитывалось в связи с несоблюдением администратором программы процедуры планирования).
Доработка методики
При оценке эффективности реализации госпрограмм мы столкнулись с рядом проблем:
невозможность для администраторов государственных программ в первом году их формирования корректно спланировать значения ряда показателей привела к их перевыполнению. При этом методически кратное перевыполнение показателей государственной программы не может автоматически означать эффективность ее реализации, а указывает на необходимость доработки;
при оценке значений показателей государственной программы учитывались только показатели цели и задач, однако показатели мероприятий также существенно влияют на достижение цели государственной программы и характеризуют эффективность работы администраторов.
В связи с этим потребовалось провести существенную доработку методики оценки. В результате оценка строится на основе двух индексов:
1) индекса достижения значений показателей государственной программы в отчетном финансовом году;
2) индекса освоения бюджетных средств, выделенных на реализацию государственной программы в отчетном финансовом году.
Отношение индекса достижения значений показателей к индексу освоения бюджетных средств позволяет получить значение критерия эффективности реализации государственной программы:
,
где
KГП — критерий эффективности реализации государственной программы в отчетном финансовом году;
IПГП — индекс достижения значений показателей государственной программы в отчетном финансовом году;
IФГП— индекс освоения бюджетных средств, выделенных на реализацию государственной программы в отчетном финансовом году.
С экономической точки зрения это эластичность результата по финансированию (согласованность прироста результата и величины финансирования) (рисунок).
В основу методики определения индекса достижения показателей государственной программы положена оценка трех показателей результативности: целей, задач и мероприятий. Эти три группы показателей формируются по иерархическому принципу. Таким образом, индекс достижения значений показателей в отчетном периоде определяется по следующей формуле:
,
где
IПГП — индекс достижения значений показателей государственной программы в отчетном финансовом году;
CpIПЦ — средний индекс достижения значений показателей цели программы в отчетном финансовом году;
CpIПЗ — средний индекс достижения значений показателей задач программы в отчетном финансовом году;
CpIПМ — средний индекс достижения значений показателей мероприятий программы в отчетном финансовом году.
Подобный подход позволяет решить две задачи:
1) ориентировать ГРБС на планирование комплекса взаимоувязанных мероприятий, направленных на достижение именно цели программы;
2) иерархия весовых коэффициентов позволяет нивелировать неточность установления показателей задач и мероприятий и придать особую важность показателям цели программы, поэтому в формулу расчета итогового индекса были внесены следующие значения весовых коэффициентов: 0,45 — для индекса цели, 0,35 — для задач и 0,2 — для мероприятий.
Проблемы
На сегодняшний день у администраторов программ не наработана серьезная отраслевая база значений показателей программ, позволяющая связать и научно обосновать принимаемые решения и реализуемые мероприятия с изменениями фактических значений показателей. Речь идет об отсутствии своеобразной управленческой эластичности, которую можно было бы проявлять, понимая, в какой степени то или иное решение влияет на достижение планируемых результатов. Сейчас лишь многолетняя отраслевая статистика позволит отделить случайные факторы (в том числе и внешние), влияющие на показатели реализации программы, от целенаправленного управленческого воздействия (мероприятий программы).
Возникают неточности при формировании плановых значений показателей. С целью нивелирования этих неточностей был применен простой математический инструментарий по отсечению заведомо некорректно установленных показателей (фактическое значение показателя кратно превышает плановое). Например, если индекс достижения значения показателя задачи в отчетном финансовом году равен или превышает 2, то для расчета используется значение индекса — 2. Конкретный пример показан в таблице 1.
По нашей методике показатель 1.2, равный 3,2, принимает значение 2, и среднее значение индекса показателей задач примет значение:
В случае, если бы мы не корректировали этот показатель, расчет был бы следующий:
Очевидно, что при фактическом невыполнении плана по трем показателям из четырех и кратном перевыполнении одного среднеарифметическая оценка дает искажение результата. Исключение завышенного показателя позволяет получить более объективную оценку.
Пять групп оценки
Далее рассмотрим интерпретацию итоговой оценки реализации государственных программ. Мы ушли от дискретного определения «эффективная — неэффективная» и сформировали пять групп оценки (таблица 2), в которых учитывается как качество планирования, так и реализации программ.
Эти группы не только позволяют «ранжировать» качество работы администраторов, но и служат рекомендациями по дальнейшему совершенствованию программ:
группа 1 — программа эффективна, рекомендуется дальнейшая реализация;
группа 2 — требуется корректировка ряда показателей, чтобы исключить возможное завышенное планирование;
группа 3 — необходимо повысить качество реализации программы, уделить особое внимание задачам и мероприятиям, по которым не достигнуты плановые значения;
группа 4 — требуется принять ряд управленческих решений, пересмотреть риски программы, рассмотреть вопрос о целесообразности продолжения реализации государственной программы либо радикально ее скорректировать;
группа 5 — требуется кардинальная переработка программы.
Для мотивации
Для дополнительной мотивации главных администраторов программ на повышение точности планирования показателей целей, задач, мероприятий в методику введен справочный показатель качества планирования, представляющий собой отношение суммы показателей, которые уложились в допустимые рамки планирования (более 0,5 и менее 2), к общему количеству показателей программы. По существу — это доля корректно спланированных показателей. Соответственно, чем ближе значение данного показателя к 1, тем выше качество планирования. Важно, что этот расчет производят сами администраторы, параллельно делая анализ причин отклонения фактических значений показателей от плановых. Это позволяет администраторам разобраться в причинах отклонения показателей и самостоятельно выработать специфические методы определения значений показателей, учитывающие уникальные особенности отраслей.
На данном этапе Тверская область придерживается формализованного подхода — оценка программ на основе количественно измеримых показателей цели, задач, мероприятий с дальнейшим расчетом эластичности результата по величине финансирования. Этот метод наиболее адекватен и эффективен по причине его простой математической логики в рамках выполнения сегодняшней задачи — обеспечения приемлемого качества государственных программ.
В планах на 2016 год — переход в том числе и к экспертной оценке программ. Группа экспертов по более широкому, неформализованному кругу критериев оценит программу, в том числе формулировку целей, задач, мероприятий и величину значений этих показателей. В силу трудоемкости этого метода планируется производить качественную оценку раз в три года.
$$
