В мартовском номере журнала «Бюджет» за 2014 год мы затронули вопросы, связанные с финансовыми проблемами таких видов деятельности, как транспортная безопасность, технический осмотр транспортных средств, перемещение и хранение задержанных транспортных средств. В статье отмечалось, что данные виды деятельности подверглись реформированию. Поэтому резонно возникает вопрос: что изменилось за прошедшее время, какие тенденции наметились? Давайте начнем по порядку.
Транспортная безопасность
Федеральный закон от 3 февраля 2014 года №
Единственным государственным органом, который осуществлял экономический контроль за деятельностью специализированных организаций, была Федеральная служба по тарифам. С отменой государственного тарифного регулирования утрачен и контроль за деятельностью специализированных организаций.
Вопрос встал настолько остро, что в Совете Федерации создана временная комиссия по мониторингу реализации Закона № 15‑ФЗ, которая пытается путем экспертных оценок подтвердить необходимость государственного регулирования мероприятий по транспортной безопасности. Общественная палата РФ на своих заседаниях также уделила внимание этому вопросу.
Можно возразить: а контроль Ространснадзора разве не охватывает деятельность специализированных организаций на объектах транспортного комплекса? К сожалению, нет. Более того, идет дублирование контрольных функций со стороны Ространснадзора и специализированных организаций. Причем взаимодействия между ними нет (рисунок 1).
Ространснадзор при проведении своих контрольных мероприятий отражает проведение оценки уязвимости на объекте транспортной инфраструктуры, но в существо подготовленного специализированной организацией отчета не вникает, а делает свое заключение о выполнении требований в области транспортной безопасности на том же самом объекте. Выводы могут быть совершенно противоположными. С этим соглашаются как специализированные организации, так и сам Ространснадзор.
В дальнейшем, как предписано Законом «О транспортной безопасности», субъект транспортной инфраструктуры обязан в обоих случаях разработать мероприятия по устранению отмеченных недостатков. Приведет ли такая практика контроля к удорожанию транспортных услуг? Вопрос риторический (рисунок 2). Такое удвоение затрат приводит к тому, что субъект транспортной инфраструктуры стоит перед дилеммой, что дешевле: подождать проверки Ространснадзора или все же пригласить специализированную организацию? Вопросы самой транспортной безопасности отступают на второй план.
По нашему глубокому убеждению, выход из этой ситуации напрашивается только один: упразднить институт специализированных организаций и вернуть контроль за состоянием транспортной безопасности в руки государства. До настоящего времени Минтранс России не смог определить компетенцию субъектов РФ и органов местного самоуправления в области транспортной безопасности, соответственно, и средства в федеральном бюджете на эти цели не предусмотрены. Получается, что функции субъектов РФ и органов местного самоуправления в области транспортной безопасности, предусмотренные в Законе «О транспортной безопасности», носят чисто декларативный характер и никак не влияют на повышение безопасности перевозки населения на транспорте.
Государственное регулирование без контроля?
В соответствии с Федеральным законом от 1 июля 2011 года № 170‑ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 1 января 2014 года завершился переходный период в становлении новой системы проведения технического осмотра транспортных средств. Как это и полагается, по итогам прошедшего этапа Минэкономразвития России сделан доклад о достоинствах и недостатках новой системы технического осмотра, подробнее о котором мы расскажем чуть позже.
В настоящее время на ФСТ России возложена функция только по определению методологических подходов по расчету стоимостных показателей процедуры проведения технического осмотра, а предельный размер платы за нее устанавливается высшими исполнительными органами власти субъектов РФ. Как уже отмечалось в предыдущих номерах журнала, в той суете, в которой происходило установление предельных размеров платы за проведение технического осмотра в конце декабря 2011 года, невозможно было взвешенно подойти к этому вопросу и максимально объективно его решить.
В ту горячую пору цифры предельного размера платы за проведение технического осмотра регулирующим органам нужно было давать в очень короткие сроки. На запрос и получение исходных данных от операторов технического осмотра, анализ и «доведение до ума» времени просто не было. В связи с этим расчеты были составлены регуляторами с методологическими и арифметическими ошибками, вследствие чего не представлялось возможным определить экономическую обоснованность произведенных расчетов. В итоге более чем в половине регионов установленные предельные размеры платы за проведение технического осмотра не соответствовали экономически обоснованным значениям, а в отдельных субъектах не соответствуют и по сей день!
Проведенный ФСТ России анализ выявил, что в ряде регионов за основу были взяты размеры платы за проведение государственного технического осмотра (ГТО), которые по отдельным территориям не пересматривались с 2004 года. Таким образом, был нарушен основной методологический подход государственного регулирования — соблюдение баланса интересов. В данном случае нарушались интересы прежде всего операторов технического осмотра, которые в реалиях современного рынка не могли работать по тарифам (предельным размерам платы), установленным несколько лет назад.
При формировании тарифов исключались такие важные элементы расходов, как материальные расходы, амортизационные отчисления, не планировалась прибыль, а политические мотивы установления платы превалировали над экономическими. В результате необоснованно низкое значение предельного размера платы за проведение технического осмотра привело деятельность многих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся проведением технического осмотра транспортных средств, к убыткам.
В условиях государственного регулирования эти убытки можно было компенсировать только ведением другой деятельности, связанной, например, с ремонтом или продажей запасных частей, а технический осмотр осуществлять лишь в качестве дополнительной услуги, привлекающей клиентов. Таким образом, основной вид деятельности предприятия автоматически становится дополнительным, сопутствующим. Возникает вопрос: а зачем тогда вообще заниматься государственным регулированием деятельности, которую и деятельностью-то назвать нельзя?
В ходе совместной работы ФСТ России с регулирующими органами субъектов РФ и профессиональными союзами операторов технического осмотра в ряде регионов были приняты решения о пересмотре ранее установленных предельных размеров платы за проведение технического осмотра. Причем смысл изменений не в увеличении или понижении предельного размера платы за проведение технического осмотра, а в объективном подходе к его установлению на основе реальных экономических показателей.
Необходимо отметить, что контроль за установлением предельного размера платы субъектами РФ не возложен ни на один федеральный орган исполнительной власти. «Государственное регулирование без контроля?» — еще один риторический вопрос.
Новая система тарифного регулирования техосмотра
Прошло три года. За такой продолжительный период не могло не появиться положительных сдвигов в решении данной проблемы. Что же все-таки позитивного произошло за это время?
После проведенного ФСТ России мониторинга и анализа установления предельного размера платы регулирующими органами субъектов РФ, Минэкономразвития России был осуществлен собственный анализ реализации положений закона о техническом осмотре и подготовлен доклад по итогам этого анализа. Доклад Минэкономразвития позволил донести основную проблематику ситуации, сложившейся на рынке технического осмотра, до уровня Правительства РФ.
Правительство РФ поручило заинтересованным органам исполнительной власти разобраться в сложившейся ситуации и консолидированными усилиями, используя зарубежный опыт, выстроить систему технического осмотра транспортных средств таким образом, чтобы при его проведении учитывались экономические интересы как потребителей, так и операторов технического осмотра. В соответствии с данным поручением ФСТ России предлагает предусмотреть систему государственного тарифного регулирования технического осмотра, включающую:
расчет и установление ФСТ России базового размера платы за проведение технического осмотра;
расчет и установление субъектами РФ ценовых пределов (предельного максимального и минимального уровней) размера платы за проведение технического осмотра по категориям автотранспортных средств в соответствии с разработанными ФСТ России методическими указаниями по их установлению и правилами применения;
контроль за правильностью установления субъектами РФ ценовых пределов (предельного максимального и минимального уровней) размера платы за проведение технического осмотра, осуществляемый ФСТ России;
контроль со стороны регулирующих органов субъектов РФ за деятельностью операторов технического осмотра в части применения базового размера платы за проведение технического осмотра и ценовых пределов (рисунок 3).
Как вы видите, в системе проведения технического осмотра появляется такая необходимая при государственном регулировании функция, как контроль. Необходимо отметить, что, если до настоящего времени ФСТ России в соответствии с Законом №
разработка и утверждение ФСТ России методики расчета базового размера платы за проведение технического осмотра;
установление базового размера платы за проведение технического осмотра по субъектам РФ и категориям транспортных средств;
разработка методики расчета субъектами РФ ценовых пределов (предельного максимального и минимального уровней) размера платы за проведение технического осмотра;
разработка правил применения базового размера и ценовых пределов (предельного максимального и минимального уровней) платы за проведение технического осмотра;
осуществление контроля за установлением субъектами РФ ценовых пределов (предельного максимального и минимального уровней) платы за проведение технического осмотра (рисунок 4).
Наделение ФСТ России указанными полномочиями может потребовать увеличения штатной численности и, соответственно, дополнительных расходов федерального бюджета на ее содержание. Конечно, если новая система позволит изменить ситуацию, при которой произойдет коренной перелом в лучшую сторону, необходимо пойти на эти расходы. Они, несомненно, принесут желаемый результат. Но не все в данной ситуации зависит от ФСТ России.
Да, мы в состоянии подготовить нормативные правовые документы, должным образом утвердить и зарегистрировать их. Но здесь более важен предварительный этап. Этап сбора и анализа экономических показателей работы операторов технического осмотра в регионах. Ведь необходимо обработать огромное количество фактически наработанного материала. И уже используя эти данные, на основе собственной методики ФСТ России сможет построить базовый размер платы за проведение технического осмотра по каждому субъекту РФ для каждой из десяти категорий транспортных средств. В связи с этим необходимо, чтобы региональные регулирующие органы представляли в ФСТ России свои проектировки тарифов, разработанные на основе сбора и анализа представленных операторами технического осмотра данных о затратах и уровне рентабельности данного вида услуг.
Как реализовать эту попытку внедрения объективной и экономически обоснованной модели регулирования? Ведь многие регионы уже сталкивались с проблемой отсутствия возможности получения первичных материалов от операторов технического осмотра. Ответ на этот вопрос есть. И лежит он в следующей плоскости.
Предполагается, что для получения аккредитации на проведение технического осмотра потенциальный оператор технического осмотра декларирует наличие определенного установленного набора технических средств, производственных помещений, персонала, которые дают ему возможность получить статус оператора технического осмотра и оказывать услугу на основе базового размера платы. Именно этот этап и позволяет получить объективную картину финансового состояния будущего оператора технического осмотра и определить критерии установления ему того или иного базового размера платы. Приказ ФСТ России об установлении базового размера платы оператор технического осмотра получает при аккредитации вместе с другими правоустанавливающими документами.
Честная плата
Кроме того, согласно изменениям, вносимым в законодательство, служба должна разработать методику расчета субъектом РФ ценовых пределов (предельного максимального и минимального уровней) размера платы за проведение технического осмотра. На основе данной методики регулирующие органы регионов в свою очередь рассчитают и утвердят ценовые пределы. Расчет ценовых пределов также осуществляется на основе данных, представленных операторами технического осмотра.
И последнее — ФСТ России разрабатывает Правила применения ценовых пределов (предельного максимального и минимального уровней) размера платы за проведение технического осмотра. Предлагается, что операторы технического осмотра будут использовать ценовые пределы следующим образом:
предельный максимальный уровень применяется в случае, если оператор технического осмотра предусматривает модернизацию имеющейся производственной базы. В таком случае он разрабатывает бизнес-план для обоснования необходимости увеличения базового размера платы в установленных регулятором пределах и обращается в регулирующий орган субъекта РФ, который своим приказом устанавливает для него предельный максимальный уровень;
предельный минимальный уровень применяется оператором технического осмотра самостоятельно, исходя из складывающейся для него конъюнктуры рынка, без обращения в регулирующий орган.
Мы надеемся, что подобная схема даст возможность экономически точно определить ту величину стоимости технического осмотра, которая будет учитывать интересы автовладельцев и в то же время даст возможность операторам технического осмотра зарабатывать на ведении бизнеса, связанного с проверкой технического состояния авто- и мототранспорта.
Еще одна важная задача — это максимально закрыть доступ в данный сегмент рынка мошенникам от техосмотра, то есть тем организациям, которые, практически не вкладывая средства в производственную базу, обучение сотрудников, криминальными действиями фактически уничтожают рынок оказания услуг по техническому осмотру. С одной стороны, происходит разрушение рынка путем вытеснения с его территории добропорядочных и законопослушных операторов технического осмотра, а с другой — создается потенциальная угроза увеличения количества ДТП из-за неисправности транспортных средств.
Это относится к организациям, аккредитованным Российским союзом автостраховщиков (РСА) в качестве операторов технического осмотра, но по сути являющимся либо филиалами страховых компаний и располагающимся по тем же адресам, что и страховые компании, либо компаниями, торгующими диагностическими картами и находящимися в квартирах вторых и выше этажей жилых зданий и явно не предоставляющими услугу, связанную с непосредственной диагностикой автомобилей. Помимо этого, существуют так называемые передвижные пункты технического осмотра на базе «Газелей», которые не приспособлены для реальной диагностики транспортных средств, однако имеют из оборудования ноутбук для входа в информационную базу операторов технического осмотра и принтер для распечатки и выдачи диагностической карты.
Здесь необходимо отметить позитивный опыт новых субъектов РФ — Республики Крым и Севастополя. Регулирующие органы этих субъектов устанавливают предельный размер платы только операторам технического осмотра, прошедшим аккредитацию в РСА и занесенным в перечень операторов технического осмотра Республики Крым или города Севастополя.
Таким образом, решается сразу несколько проблем установления тарифа и контроля его применения. Во-первых, указанный перечень операторов технического осмотра формируется на основе первичных материалов, представленных этими операторами в регулирующий орган, что снимает вопрос сбора обосновывающих материалов. Во-вторых, такой заявительный порядок установления платы выстраивает правильную систему контроля применения операторами технического осмотра установленных предельных размеров платы за проведение технического осмотра. В результате добросовестных операторов знают в лицо, что выбивает почву из-под ног мошенников, желающих нажиться на услуге по проведению технического осмотра.
Перемещение и хранение задержанных транспортных средств
В области перемещения и хранения задержанных транспортных средств также наметились положительные сдвиги. Дело в том, что статьей 27.13 (пункты
Понятие «возмещение расходов» относится к деятельности бюджетных учреждений, а на территории Российской Федерации перемещением и хранением задержанных транспортных средств занимаются исключительно коммерческие структуры, уставами которых предписано извлекать прибыль. По этой причине построить тариф только на возмещении расходов невозможно.
В этих юридических коллизиях хорошо разобрались суды, отменяя решения регулирующих органов субъектов РФ об установлении тарифов на перемещение и хранение задержанных транспортных средств. Вал судебных решений об отмене тарифов прокатился с востока до центра России. В эту проблему вникали органы юстиции и прокуратуры. Фактически коммерческие структуры, занимающиеся этим видом деятельности, оказались в состоянии коллапса (рисунок 5).
По нашему мнению, это тот случай, когда отрицательный результат дал положительный эффект. Если до решения судов мнение ФСТ России о необходимости внесения изменений в КоАП игнорировалось, то после их вынесения удалось убедить все заинтересованные стороны сделать практические шаги по устранению юридического казуса. ФСТ России в своих предложениях сняла все противоречия, и в результате была получена следующая система работы регулирующих органов: стоимость перемещения и хранения задержанных транспортных средств определяется на основе методики ФСТ России по тарифам, рассчитанным и установленным регулирующим органом субъекта РФ.
Будет ли ФСТ России вносить изменения в свою методику расчета тарифа? Обязательно! В настоящее время регулирующее сообщество раскололось на два лагеря: в трети регионов тариф за перемещение задержанных транспортных средств установлен как абсолютное значение, то есть за единицу перемещенного транспортного средства, а не за километраж пробега, произведенного эвакуатором. ФСТ России внимательно изучает опыт расчета и установления тарифов различными вариантами, и наиболее оптимальный из них найдет отражение в новой методике.
Изменения в законодательство, связанное с техническим осмотром транспортных средств, перемещением и хранением задержанных транспортных средств, подготовлены, согласованы и переданы на рассмотрение в Государственную думу. Надеемся, что в следующей статье, посвященной этой тематике, мы будем рассказывать о положительных моментах, связанных с этими изменениями.
