С развитием законодательства развиваются терминология и понятийные классификации экономического окружения контрактной системы. Это происходит в таких сферах, как государственное управление, стратегическое планирование, выборочное банковское сопровождение контрактов.
Вступил в силу Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который дополняет терминологической составляющей правовую основу государственного программирования (государственные программы) и государственного прогнозирования развития страны, элементов компетенции и координации деятельности участников многоуровневой системы государственного управления, бюджетной политики и развития контрактной системы. Также в соответствии со статьей 35, а также частями 1, 4, 5 статьи 15 Федерального закона № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» было принято новое постановление Правительства РФ от 20 сентября 2014 года № 963 «Об осуществлении банковского сопровождения контрактов». Оно вызвало интерес у делового и экспертного сообщества, поскольку стали более заметны роль и вес коммерческих банков. Указанное постановление предусматривает привлечение к госзаказу банков и затронуло такие понятия, как «банковское сопровождение контракта», «сопровождаемый контракт», «отдельный счет», «расширенное банковское сопровождение» и ряд других. Но следует иметь в виду, что оно касается далеко не всех контрактов, заказчиков, поставщиков и банков.
Сколько будет планирования
В подавляющем большинстве публикаций, посвященных закону о стратегическом планировании, имели место претендующие на сенсационность оценки, которые весьма далеки от истинного положения дел. Обозреватели многих СМИ квалифицируют закон как эпохальный документ, чуть ли не как поворотный момент современного экономического курса страны. Даже получили распространение не соответствующие действительности домыслы о возврате в экономику советских пятилеток.
В действительности стратегическое планирование непосредственно затронет только сектор государственного управления, государственный сектор, экономику регионов и муниципальную экономику. Сектор частного бизнеса планированием будет затронут опосредованно (например, через государственное регулирование, общественные закупки, систему налогообложения, монетарную политику, мобилизационную подготовку экономики). Напрямую частный бизнес не может подлежать государственному стратегическому планированию.
Новый закон, как и утративший силу в связи с его принятием Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115‑ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», не будет оказывать прямого и существенного влияния на планомерность деятельности, происходящей в контрактной системе, поскольку в контрактной системе предусмотрено свое планирование. Вместе с тем бюджет на общественные закупки почти автоматически зависит от планирования в бюджетном процессе и показателей ежегодного консолидированного бюджета. В федеральном бюджете уже учтены долгосрочные госпрограммы. Вообще самостоятельной проблемы прогнозирования и планирования в общественных закупках не существует, так как на уровне госбюджетов уже учтены планы и прогнозы. Разбиение бюджета на госпрограммы, вероятно, достаточная мера государственного программирования (и планирования).
В новом законе являются актуальными следующие положения:
выработанный на практике в предшествовавшие годы порядок функционирования информационного обеспечения стратегического планирования;
свод обобщенной терминологии по государственной плановой деятельности;
принципиальные рамки и критерии краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной планомерности государственной экономической деятельности;
принципиальные рамки экономического прогнозирования (в отличие от Закона № 44‑ФЗ).
Указанный закон поможет руководителям и специалистам в терминологических вопросах (определение терминов и соотношение понятий). Определены критерии того, что является для целей стратегического планирования среднесрочным периодом — это срок от трех до шести лет включительно — и долгосрочным периодом (более шести лет). Установлена структура существенных, полезных и необходимых в работе аспектов планирования, таких как полномочия участников стратегического планирования. По ряду вопросов закон отсылает к Бюджетному кодексу, ежегодным посланиям Президента РФ, стратегии социально-экономического развития РФ, основным направлениям деятельности Правительства РФ, другим нормативным правовым актам.
Импорт, инфляция, индексация...
Поставщики, которые фактически занимаются перепродажей казне покупаемой по импорту продукции или производят продукцию на основе импортируемых комплектующих (узлов) и/или материалов, не располагают и по законодательству не могут располагать своей собственной иностранной валютой для импорта. Валютой могут оперировать только банки, и поэтому поставщики приобретают ее по договорной стоимости в кредитных учреждениях банковской системы, уплачивая банкам комиссионное вознаграждение. В случае неблагоприятного изменения покупной цены валюты у одних участников может понизиться прибыльность и рентабельность операций, у других — возникнуть убыток.
Приобретение у банковской системы (или через нее) валюты для импортных сделок по ввозимой по импорту продукции для поставок государству при неблагоприятном для покупателя валютном курсе может привести к различным сложностям, например:
росту курсовых разниц (и суммовых разниц) в результате конвертации банковской системой валют по поручениям импортеров;
подорожанию банковских комиссионных вознаграждений (в явной и завуалированной форме) по приобретению валюты;
росту величин полных закупочных стоимостей;
снижению рентабельности, наступлению убыточности импортера;
интересу и стремлению со стороны импортера переложить цену валютных рисков на других лиц, сохранив собственные оборотные средства и ресурсы для собственного развития;
повышению цен по номенклатуре импортной продукции;
частичному дефициту по номенклатуре импортной продукции;
угрозе удовлетворению капитальных и текущих импортных потребностей контрактной системы по предметной стороне закупок.
Этих сложностей у импортера (продающая сторона) и покупателя не будет, если повысить полную продажную стоимость продукции и переложить на покупателя бремя покрытия соответствующего подорожания валюты. По особенным номенклатурным группам, а вероятно, и артикулам продукции возникнет специфическая динамика изменения цен. Кроме того, специфическая динамика инфляционных процессов и показатели инфляции по разным номенклатурным группам закупаемой продукции будут разными, потому что по каждой группе всегда неодинаковое количество продавцов и покупателей, неодинаковые спрос и предложение.
В связи с этим для целей учета инфляционных величин должны быть выработаны особенные номенклатурные группы продукции (в первую очередь импортной), по которым закупающие продукцию на бюджетные средства организации должны проводить индексацию покупной цены. Для наблюдения и контроля цен в рамках контрактной системы по номенклатурным группам импорта должна быть разработана новая нормативная правовая база наблюдения и экономически обоснованного контроля за изменением (справедливым повышением) цен на импортную продукцию, показателями инфляции для закупок продукции, поступившей из внешнеторгового оборота, а также рентабельностью и ориентирами в области допустимой рентабельности деятельности и/или сделок.
Анализ и проектирование
Контрактное сообщество также должно добиваться включения в законодательство рекомендаций по правильному применению в деловом обороте современных аналитических инструментов (методик) по исследованию и анализу закупаемых материалов и комплектующих с точки зрения цены. Это необходимо для того, чтобы полученные результаты можно было учесть, в частности, при планировании снижения расходов и разработки новой продукции.
Во-первых, здесь имеется в виду функционально-стоимостный анализ (или анализ того, насколько стоимость закупаемых материалов, комплектующих, конструкция, количество деталей, качество материалов и компонентов приемлемы с точки зрения необходимого результата). Во-вторых, речь о функционально-стоимостном проектировании. В данном случае закупаемые материалы и комплектующие исследуются на предмет соответствия их качества и надежности конструкции назначению конкретной продукции или процесса.
Локомотивы импортозамещения
Возможно, что частичный задел для институциональных и ресурсных основ импортозамещения в контрактном сообществе уже существует хотя бы фрагментарно. Что еще необходимо сделать для развития импортозамещения потребностей мирного назначения? Создать представительные авторитетные организации, заинтересованные в соответствующей работе и включающие в себя представителей делового сообщества, банков и других кредитных институтов, технологических университетов, бизнеса и собственников технологий, отраслевых экспертов и собственников патентов, работодателей работников высококвалифицированного труда, ученого сообщества (фундаментальная составляющая). Выяснить, в какой мере может быть решен вопрос с привлечением работников и руководителей, которые являются носителями соответствующих технологий и/или производственной (и организационной культуры). Поднять имеющиеся материалы по исследованиям производительных сил, включая платные частные базы статистики — например, Euromonitor International.
Далее следовало бы выяснить (через добровольное анкетирование частного бизнеса), насколько существующие производительные силы пригодны для такого рода деятельности, уточнить количество и состав недостающих материальных и нематериальных ресурсов с целью помочь существующим производительным силам скоординировать деятельность по созданию новых бизнесов. Таковы основные шаги, необходимые для планирования создания первоначальных локомотивов импортозамещения по продукции гражданского назначения.
Банковское сопровождение госконтрактов
Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2014 года № 963 «Об осуществлении банковского сопровождения контрактов», а также утвержденные им правила предусматривают привлечение для помощи в управлении бюджетными деньгами банков на основе так называемого банковского сопровождения контрактов. Оно в свою очередь может трактоваться как «обычное банковское сопровождение» или «расширенное банковское сопровождение». Постановление призвано сделать подконтрольными заказчику четыре следующих элемента: поставщика (подрядчика), его банк (в части, касающейся отдельного расчетного счета), юридических лиц (с которыми рассчитывается поставщик), денежные средства (авансы, остатки, денежные потоки). К контролируемым контрагентам поставщика в силу технологических ограничений контроля относятся только соисполнители и/или субподрядчики первого уровня, но не последующих уровней. Что касается банков, то не каждый коммерческий банк может участвовать в такой деятельности, а только тот, который включен в предусмотренный статьей 74.1 НК РФ перечень банков, отвечающих установленным государством требованиям в качестве банков, чьи гарантии заслуживают того, чтобы их принимали в России.
Далеко не всякий контракт должен трактоваться как «сопровождаемый контракт», поскольку постановление называет случаи, а также качественные и суммовые критерии, когда банковское сопровождение проводиться не должно. Оно применяется в порядке, который вполне можно квалифицировать как выборочный. В тех случаях, когда оно должно проводиться, банк открывает поставщику отдельный счет для денежных авансов, денежных остатков, входящих и исходящих денежных потоков, связанных с управлением контрактом.
Следует иметь в виду, что пункт 5 правил, утвержденных постановлением Правительства РФ № 963, считает целесообразным привлечение банка для банковского сопровождения в ряде случаев заказчиком, а в ряде случаев поставщиком. То и другое делается с помощью отсылки к пункту 3 самого постановления. Таким образом, именно в совокупности пункт 5 правил и пункт 3 постановления помогают узнать, на ком в каждом конкретном случае лежит обязанность привлечения банка к банковскому сопровождению контракта.
Цена банковского обслуживания необязательно бывает завышенной. Практика показывает, что в ряде случаев банкам присущ взвешенный подход к составлению прейскурантов за услуги сопровождения контрактов. Хотя в правилах (например, пункт 5) предусмотрено, что банковское сопровождение осуществляется за плату, на практике в ряде случаев банки отказываются от вознаграждений за некоторые виды сопровождения. Открытым остается вопрос, должен ли поставщик после перечисления банку такой оплаты «транслировать» затраты на заказчика или на себестоимость контракта. В ряде случаев, при выполнении контрактов без авансирования со стороны заказчика, затраты на банковское сопровождение идут из оборотных средств поставщика. Хотя это и номинальная проблема, но у некоторых поставщиков возникает психологический дискомфорт. Тем более что они также несут бремя оплаты банковских гарантий, связанных с участием в торгах и/или исполнением контрактов.
В некоторых случаях поставщик и банк могут действительно испытать трудности при соотнесении данного контракта и некоторых исходящих с «отдельного счета» фактических платежей, поскольку такие расходы могут касаться не только сопровождаемого контракта, но и других собственных проектов поставщика (заработная плата, арендная плата, лизинговые платежи за оборудование, платежи по финансовому лизингу, импортные закупки). Банк должен проверять деятельность поставщика в части, касающейся контракта и отдельного счета. Вместе с тем должна налаживаться и поддерживаться грамотная документальная коммуникация между банком и заказчиком, хотя данный вопрос, вероятно, находится в сфере дальнейшей нормотворческой деятельности государства
и/или методологических разработок банков.
Выводы
Связь многих важных вещей с контрактной системой пока остается неочевидной, хотя может иметь ключевое и решающее значение. Так, достижение государственных интересов контрактной системой не вполне возможно без терминологической интеграции государственных закупок и бюджетного процесса, согласованности планирования целей контрактной системы с государственным стратегическим планированием, прогнозированием и экономическим программированием, импортозамещения по продукции гражданского назначения (которое, в свою очередь, нуждается во внедрении контроля качества государством и частным отечественным бизнесом).
$$ $$
