Статья знакомит с результатами внедрения программного принципа в бюджетный процесс Тюмени, особенностями разработки и реализации муниципальных программ и планом работы на ближайшую перспективу.
Законодательные новации 2013 и 2014 годов завершают переход субъектов Федерации, а также муниципальных образований — если на региональном уровне будет принято соответствующее решение — к программно-целевому принципу формирования бюджетов. Повышение качества государственных (муниципальных) программ, расширение их использования в бюджетном планировании остается одной из приоритетных задач, обозначенных в основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период
Бюджетная политика Тюмени направлена на постепенный переход бюджета города к новому программному формату. В бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов сохранена традиционная ведомственно-функциональная структура расходов. Одновременно бюджет имеет приложение в программном формате «Распределение бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных программ на 2014 год».
Внедрение программного бюджета предполагает изменение порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов. В 2014 году проделана большая работа по интеграции муниципальных программ в бюджетный процесс города. В частности:
1. Внесены изменения в Положение о бюджетном процессе города, в части закрепления требования одновременно с проектом решения о бюджете предоставлять в Тюменскую городскую думу паспорта муниципальных программ.
2. Проведены рабочие встречи с участием департамента финансов и налоговой политики, департамента экономики и стратегического развития и правового департамента по вопросам пересмотра концепции формирования муниципальных программ в целях их встраивания в бюджетный процесс города. В результате Порядок разработки, утверждения и реализации муниципальных программ Тюмени принят в новой редакции.
3. По каждой муниципальной программе проведены рабочие группы с участием специалистов отраслевых органов, департамента финансов и налоговой политики и департамента экономики и стратегического развития. Цель данной работы — структурирование мероприятий муниципальных программ в соответствии с вопросами местного значения, приведение мероприятий в соответствие с направлениями расходов, закодированными целевыми статьями расходов бюджета (КЦСР).
В настоящее время подготовлены проекты муниципальных программ, реализация которых планируется в очередном финансовом году и плановом периоде. Мероприятия муниципальных программ (укрупненно) соответствуют наименованию целевой статьи расходов бюджета, утверждаемой в составе решения о бюджете.
4. Департаментом финансов и налоговой политики изменен формат обоснований бюджетных ассигнований в части их увязки с муниципальными программами. В 2014 году в соответствии с методикой, разработанной департаментом финансов и налоговой политики, обоснования бюджетных ассигнований на
Особенности разработки и реализации муниципальных программ
В Тюмени муниципальные программы носят межведомственный характер. Участниками программ являются несколько главных распорядителей бюджетных средств, но за разработку и реализацию программы отвечает один главный распорядитель.
До 2014 года потребность в бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий муниципальных программ значительно превышала объем ассигнований, утвержденный в решении о бюджете. При большом объеме межбюджетных трансфертов, поступающих в течение года в бюджет города, данная практика была оправданной. Однако при таком подходе, когда показатели результативности муниципальной программы планируются исходя из объема потребности в бюджетных ассигнованиях (не из реального объема бюджетных средств), провести оценку эффективности реализации программ (степени соответствия установленных и достигнутых показателей результативности) крайне затруднительно.
В прошлом году совместно с департаментом экономики и стратегического развития департаментом финансов и налоговой политики выработана новая концепция, в соответствии с которой финансовое обеспечение муниципальных программ включает в себя:
потребность в бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий программы («План по программе»);
объем бюджетных ассигнований, предусмотренный в бюджете города на реализацию мероприятий программы («Предусмотрено в проекте бюджета»).
Показатели результативности муниципальных программ формируются также в двух вариантах: «под потребность» и «под бюджет» (таблица). В данном случае предусматривается увязка целевых показателей (индикаторов) муниципальной программы с объемом бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на реализацию программы. При этом во избежание значительных расхождений между потребностью в бюджетных ассигнованиях и показателями бюджета города планирование расходов на обеспечение текущей деятельности осуществляется в соответствии с методикой департамента финансов и налоговой политики исходя из возможностей доходной базы бюджета города.
Что касается бюджета развития — расходы на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, то потребность в бюджетных ассигнованиях на реализацию таких мероприятий муниципальных программ может превышать объем расходов, предусмотренный в проекте бюджета. Это обусловлено в том числе следующим. В Тюмени отсутствует адресная инвестиционная программа, а также какой-либо иной документ, аккумулирующий перечень объектов капитального строительства, требующих проведения капитального ремонта, строительства, реконструкции. Данный перечень формируется в составе муниципальных программ и служит основанием для подтверждения потребности и формирования заявок на предоставление субсидии из бюджета Тюменской области для финансового обеспечения мероприятий, утвержденных в составе муниципальных программ. Порядок отбора объектов капитального строительства для включения в проекты муниципальных программ регламентирован муниципальными правовыми актами города.
Включению объектов капитального строительства в проекты муниципальных программ предшествуют следующие этапы: обследование, ранжирование объектов капитального строительства; определение потребности в финансовых средствах на проведение работ (определение стоимости работ). Очередность включения объектов в проекты муниципальных программ определяется на основании решений комиссий, в компетенции которых находится соответствующий вопрос.
При исполнении бюджета Тюмени в соответствии с действующим муниципальным правовым актом первичным документом для изменения плановых показателей бюджета (сводной бюджетной росписи) является утвержденная муниципальная программа. Распределение бюджетных ассигнований между мероприятиями осуществляется только при условии внесения изменений в соответствующие муниципальные программы, а при значительных изменениях — и при пересмотре показателей результативности муниципальных программ.
Исключение составляют только межбюджетные трансферты. В случае если межбюджетные трансферты предоставляются на мероприятия, не включенные в муниципальную программу, то первоначально вносятся изменения в сводную бюджетную роспись и лишь затем в течение 15 рабочих дней в муниципальную программу. Таким образом, муниципальная программа является «живым» документом, планом мероприятий по реализации отдельных вопросов местного значения.
Отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении муниципальных программ ежеквартально рассматриваются Счетной палатой города и Тюменской городской думой. С 2014 года пояснительная записка к отчету об исполнении бюджета города, предоставляемая в составе материалов в Счетную палату и представительный орган муниципального образования, составляется в разрезе функциональной классификации и в разрезе муниципальных программ города. Таким образом, в Тюмени обеспечена взаимосвязь муниципальных программ и бюджета города.
План работы на предстоящий период
Несмотря на большую работу, проделанную в 2014 году, существует ряд проблем, которые предстоит решить в ближайшей перспективе.
1. Назрела необходимость в пересмотре порядка внесения изменений в муниципальные программы, особенно в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года № 183‑ФЗ «О внесении изменений в статьи 179 и 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Указанным федеральным законом устанавливается право законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований рассматривать в пределах своей компетенции проекты государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ, а также предложения о внесении изменений в указанные программы. В случае реализации Тюменской городской думой данного права сроки внесения изменений в муниципальные программы увеличатся.
В Тюмени внесение изменений в муниципальные программы осуществляется в постоянном режиме, иногда ежемесячно. Введение дополнительного звена в процесс изменения плановых показателей сводной бюджетной росписи, неразрывно связанный с внесением изменений в муниципальные программы, может замедлять процесс исполнения бюджета. Поэтому департаменту финансов и налоговой политики совместно с департаментом экономики и стратегического развития предстоит выработать наиболее оптимальный порядок внесения изменений в муниципальные программы.
2. Предстоит провести работу по увязке муниципальных программ с документами стратегического планирования.
28 июня 2014 года принят Федеральный закон № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», определяющий систему документов стратегического планирования. Ключевую роль в них должны играть государственные (муниципальные) программы, увязывающие стратегическое и бюджетное планирование. В соответствии с концепцией документа государственные (муниципальные) программы вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей.
Федеральным законом от 4 октября 2014 года № 283‑ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ в части долгосрочного бюджетного планирования, предусматривающие разработку бюджетного прогноза муниципального образования, определяющего предельные расходы бюджета на реализацию муниципальных программ. В октябре 2014 года принято распоряжение администрации города «Об утверждении Плана подготовки документов стратегического планирования муниципального образования городской округ город Тюмень», которым утверждаются сроки подготовки данных документов. Вторым этапом будет увязка стратегии социально-экономического развития территории, бюджета и муниципальных программ в части заявленных целей, задач, мероприятий и результатов. Муниципальные программы должны быть встроены в единую систему стратегического планирования в качестве его основного инструмента.
3. В целях соблюдения системного подхода реализацию муниципальных программ необходимо осуществлять с применением муниципального задания на выполнение работ (услуг), доводимого до подведомственных учреждений. Сейчас разрабатываемые и реализуемые муниципальные задания для подведомственных учреждений не являются инструментом реализации программ.
Обеспечение данной взаимосвязи также является фронтом работ на предстоящий период. Поскольку бюджет города формируется с учетом муниципальных программ, необходимо рассмотреть вопрос о включении основных параметров муниципальных заданий в состав муниципальных программ в качестве целевых показателей их исполнения.
4. На пике актуальности и вопросы по увязке муниципальных программ с соответствующими госпрограммами субъекта РФ, в том числе с обеспечением взаимосвязи системы целей, задач, индикаторов, а также финансовых показателей в программах разного уровня.
5. Переход на программный бюджет невозможен без высоких информационных технологий. Поэтому в настоящее время рассматривается вопрос о возможности автоматизации процесса разработки и мониторинга муниципальных программ в увязке с действующими автоматизированными системами планирования и исполнения бюджета города.
$$
