Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) провел мониторинг зарождающегося института региональных бизнес-омбудсменов. Один из авторов исследования, замдиректора НИСИПП Николай Валериевич СМИРНОВ, рассуждает о его преимуществах и недостатках.
— Насколько широки на практике и насколько достаточны полномочия федерального бизнес-омбудсмена и его региональных коллег?
— Необходимость и достаточность полномочий лучше рассматривать в привязке к тому, какие задачи стоят перед бизнес-омбудсменом. Их не так много. Главная из этих задач — обеспечить защиту прав предпринимателей при их взаимодействии с органами власти. В Федеральном законе от 7 мая 2013 года №
На наш взгляд, самой важной позицией является возможность обращения в суд в случае, если уполномоченный, рассмотрев заявление предпринимателя, сочтет, что его права действительно нарушены. Кроме всего, он может обжаловать уже вступившие в силу акты арбитражных судов.
Все остальные полномочия в большей степени рекомендательные, информационные. Так, если предприниматель жалуется на неправомерную проверку со стороны тех или иных инстанций, уполномоченный может этим инстанциям направить предложение по отмене их решения или, к примеру, пожаловаться в прокуратуру. Но действенность таких механизмов остается под вопросом.
— Предприниматель может и сам обратиться в суд. Зачем ему дополнительное передаточное звено в виде бизнес-омбудсмена?
— У института уполномоченного есть как сугубо формальная, так и профессиональная и публичная стороны. Предполагается, что будет играть определенную роль личный авторитет, не без учета авторитета лица, его назначившего, а также опыт и профессионализм во взаимодействии с органами власти по вопросам защиты прав предпринимателей. Этот фактор может оказаться важным на практике, в том числе и для суда. В целом же уполномоченный, поскольку он имеет какие-то взаимоотношения и с предпринимателем, и с органом власти, может выступать в роли авторитетного медиатора в спорных ситуациях. Но, повторюсь, возможность судебного обжалования — в реальности один из немногих рычагов в его распоряжении.
Добавлю, что бизнес-омбудсмен имеет право принимать участие в выездной проверке, проводимой в отношении предпринимателя по его заявлению. Вопрос, насколько это позволит избежать нарушений, ведь очевидно, что омбудсмен не обладает организационными и кадровыми ресурсами, которые есть у проверяющего органа. И если последнему что-то действительно нужно найти, он сможет это сделать, хотя с участием омбудсмена проводить предвзятые проверки станет, конечно, сложнее.
— В какой мере уполномоченные независимы в своей деятельности? В идеале они должны выступать в роли некого раздражителя для властей. Это возможно?
— Если говорить о федеральном уполномоченном, то он назначается Президентом РФ и в этом смысле независим от большинства проверяющих органов. Но на практике он все равно действует в политическом пространстве, пронизанном разнообразными властными отношениями, а потому может быть подвержен определенным влияниям. Кстати, в законе об уполномоченных нет слова «независимость»: они обязаны защищать права предпринимателей, а как — это уже на их усмотрение.
Есть и механизмы, ограничивающие зависимость омбудсмена от органов власти. Но пока практики их применения нет, мы можем говорить только о наличии тех или иных сдержек и противовесов.
— Какими они могут быть?
— Во-первых, это процедура назначения омбудсмена. Во-вторых, процедура его освобождения от должности. Кто его назначает и снимает, тот и оказывает решающее влияние. В-третьих, финансирование деятельности уполномоченного. Наконец, это механизмы, связанные с его формальной подотчетностью.
На федеральном уровне почти все ниточки сходятся к Президенту РФ. А вот в регионах картина сложнее. Региональных уполномоченных назначают на должность администрации субъектов РФ, но в законе есть обязательное требование о согласовании этой кандидатуры с федеральным бизнес-омбудсменом. Кроме того, для назначения и федерального, и региональных уполномоченных требуется учет мнения предпринимательского сообщества. На федеральном уровне это крупнейшие бизнес-ассоциации. В регионах они имеют разную силу и представлены в разной степени.
Наш мониторинг показал, что в нескольких регионах детально прописана процедура согласования кандидатуры уполномоченного с предпринимательским сообществом. Кое-где они даже могут вносить свои кандидатуры на рассмотрение губернаторов.
Далее, региональные уполномоченные подотчетны федеральному. Кроме того, в законе сказано: досрочное прекращение полномочий уполномоченного в субъекте РФ осуществляется по представлению федерального уполномоченного либо с его согласия. Это можно трактовать так, что виза федерального омбудсмена нужна в любом случае. Получается, он полностью контролирует как назначение, так и увольнение своих коллег в субъектах РФ.
Итак, в регионах степень реальной независимости бизнес-омбудсмена будет определять соотношение влияний губернатора, федерального уполномоченного и предпринимательского сообщества. Вместе с тем у бизнес-омбудсмена есть определенное пространство для маневра. Особенно если он достаточно авторитетен, то есть может опираться на предпринимателей и широкую общественность, чтобы оппонировать региональной администрации и более смело вступать в диалог с федеральным уполномоченным. Таких уполномоченных можно увидеть только глазами самих предпринимателей, аналитика их не видит.
— Методы работы у федерального уполномоченного и его коллег в субъектах будут различаться?
— Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, и федеральный уполномоченный в этом отношении также независим от всех ветвей власти. А вот в регионах получается, что губернатор, руководящий исполнительной ветвью и входящий в ее структуру, ставит себе в подчинение еще и омбудсмена, который должен противостоять исполнительным органам власти. Так что, думаю, на местах вопросы будут решаться по-другому. Скорее в компромиссном порядке и без прямой конфронтации, с менее активным использованием судебных механизмов и иных формальных методов.
— Дал ли мониторинг какую-то пищу для размышлений — что и как можно улучшить в системе бизнес-омбудсменов?
— Пока следовало бы подождать и оценить, как фактически сложится этот институт. Однако есть лакуны, которые заметны уже сегодня.
Сейчас у уполномоченных имеются рычаги воздействия на правоприменение, но нет инструмента для исправления ошибок в правоустановлении. Действующие полномочия могут помочь приостановить ненормативные правовые решения — например, связанные с неправомерными проверками. А вот нормативные правовые акты уже вне прямой компетенции омбудсменов. Хотя у федерального уполномоченного есть возможность направить в Правительство РФ предложение об отмене или приостановлении действия ведомственных нормативных правовых актов, касающихся предпринимательской деятельности. Для региональных омбудсменов предусмотрено аналогичное полномочие. Однако фактически это не реализовано.
Что здесь можно предложить? На федеральном уровне существует процедура экспертизы нормативно-правовых актов: предприниматели могут пожаловаться, если действие того или иного акта связано с высокими издержками, запретами, ограничениями для их деятельности. Такой же инструмент можно дать и в руки уполномоченных. Есть федеральный закон, который обязывает все субъекты РФ ввести у себя процедуру экспертизы. По принадлежности это инструмент бизнес-омбудсменов — они должны проводить экспертизу нормативных правовых актов по обращениям предпринимателей и отстаивать эти позиции в органах власти.
Отмечу, что уполномоченные и сейчас могут вносить предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, но в основном это касается регулирования их собственной деятельности. Для малого бизнеса вопросы контроля, надзора играют значительную роль — неправильно, что влиять на них с нормативно-правовой точки зрения омбудсмен практически не может.
— Можно ли как-то расширить
независимость бизнес-омбудсменов?
— Корректнее, на мой взгляд, говорить не о независимости — потому что нельзя быть полностью независимым, — а о балансе интересов, в данном случае — о наделении предпринимателей практическими публичными рычагами контроля над бизнес-омбудсменами. Они должны быть более тесно связаны с бизнес-сообществом, нежели с региональной администрацией или федеральным уполномоченным. Для этого они должны быть подотчетны предпринимателям. Нужно повсеместно установить норму публичной отчетности уполномоченных — в некоторых регионах она уже действует, хотя федеральным законом не предусмотрена. Это позволит если не контролировать, то хотя бы давать деятельности омбудсменов публичную оценку, которая бы сказывалась на их авторитете, благосостоянии и в конечном итоге на карьере.
Механизмы финансирования этой деятельности — с точки зрения и доходов, и расходов — также нужно сделать публичными. В первую очередь чтобы сами предприниматели понимали, как происходит бюджетирование, не ущемляются ли в этом отношении права их защитника — омбудсмена. Если бюджет станет открытым, властям будет трудно давить на омбудсмена финансово.
В рамках мониторинга мы заметили несколько случаев установления для региональных бизнес-омбудсменов принципов деятельности, причем не абстрактных, а действительно способствующих независимости и профессионализму. В одном из регионов был установлен принцип профессиональной ответственности: по результатам публичной отчетности, если она неудовлетворительна, бизнес-омбудсмена можно освободить от должности. Это интересная идея, но она может использоваться в том числе для манипуляций, так что к ней нужно подходить разумно и устанавливать определенные критерии профессионализма. И предоставлять полномочие по освобождению от должности за непрофессионализм в большей степени не органам власти, а самим предпринимателям на коллективной основе.
— Есть ли какой-то актуальный для России международный опыт, связанный с бизнес-омбудсменами?
— Самое важное полномочие омбудсмена — возможность обращаться в суд и обжаловать судебные решения. В некоторых странах омбудсмены могут представлять интересы предпринимателей непосредственно в суде, чего у нас пока нет. Между тем такое полномочие могло бы серьезно повысить статус формулировки «контроль», о которой мы говорили вначале.
Для реализации этого механизма нужны весьма квалифицированные кадровые ресурсы с непредвзятым и взвешенным взглядом на проблемы предпринимательства. Институт омбудсмена мог бы стать, с этой точки зрения, новой кузницей бизнес-адвокатов, свободных от сложившихся корпоративных интересов.
— Складывается ощущение, что создание института бизнес-омбудсменов — это вынужденная мера, связанная с недостатками нашей судебной системы и правоприменения в целом.
— Зарубежный опыт показывает, что дело не в недостатках судебной системы. Судов объективно не хватает на все случаи жизни, судебный механизм дорогой и иногда грешит ошибками. Мелкий и средний бизнес и у нас, и за рубежом (хотя в меньшей степени) оказывается уязвимым для проверяющих инстанций и не всегда может позволить себе дорогих адвокатов. Ему требуются дополнительные институты поддержки, особенно во взаимоотношениях с органами власти, ведь для чиновника суд — это одна из служебных обязанностей, а для предпринимателя — это издержки, даже если он прав.
Хорошей альтернативой уполномоченным по правам предпринимателей могли бы быть бизнес-ассоциации, которые обязаны защищать своих членов и которые способны на равных вести диалог с органами власти. Но у нас таких бизнес-ассоциаций немного. Если рассматривать крупнейшие, то они действуют в основном на федеральном уровне, а в регионах их присутствия недостаточно. Не только в части правоприменения, защиты от неправомерных проверок, обвинений, но и с точки зрения правоустановления — защиты интересов предпринимателей в нормотворческом процессе. И здесь институт бизнес-омбудсменов может себя проявить. Тем более что он новый, яркий, к нему приковано внимание.
— Когда можно будет оценивать результаты работы омбудсменов?
— Они пока сами не успели в полной мере прочувствовать набор своих полномочий, свою силу. Конец 2014 — начало 2015 года станут в этом смысле показательными. Пока возможности сплошной оценки деятельности региональных уполномоченных ограниченны: далеко не все они размещают отчеты о своей деятельности в интернете. Думаю, что многие омбудсмены, оценив свой потенциал, сопоставив его с существующими проблемами, постараются расширить свой инструментарий, свои возможности. Посмотрим, что будет в начале нового года.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
