Продовольственная безопасность страны, прежде всего обеспечение населения основными продуктами питания и создание государственных фондов стратегических запасов сырья и продовольствия, — жизненно важный вопрос для любого государства. Основную роль здесь играет наличие в стране зерна.
В 2013 году в России было собрано 92,4 миллиона тонн зерна. В 2014 году по состоянию на 10 ноября было собрано более 108 миллионов тонн зерна (без учета Крымского федерального округа). В том числе пшеницы, 61,8 миллиона тонн, ячменя — 21,1 миллиона, кукурузы — 10,0 миллиона, ржи — 3,66 миллиона (таблица). Это один из лучших показателей с 2006 года (исключение — 2008 год, 108,2 миллиона тонн). В Крыму собрано 1,2 миллиона тонн зерна (в 2013 году — 639,6 тысячи тонн). Указанного количества зерна достаточно для обеспечения внутренних потребностей страны, создания нормальных переходящих запасов и экспорта в пределах
В этой связи первостепенное значение имеет эффективное функционирование рынка сельскохозяйственной продукции во всех его звеньях: от производства продукта и до доведения его до потребителя. Однако поступающие в последнее время предложения по совершенствованию механизма проведения государственных закупочных интервенций или залоговых операций подтолкнули нас к написанию этой статьи.
В данной статье мы хотим остановиться на трех аспектах, связанных с государственными закупками сельскохозяйственной продукции в интервенционный фонд:
1) государственные закупочные и товарные интервенции на рынке зерна;
2) залоговые операции на рынке зерна;
3) расширение перечня продукции при проведении государственных интервенций.
Государственные закупочные и товарные интервенции
Основой экономических отношений на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в условиях рыночной экономики являются свободные (договорные) цены, складывающиеся под влиянием спроса и предложения. Вместе с тем в качестве одного из направлений государственной поддержки сельского хозяйства и регулирования агропродовольственного рынка предусмотрен механизм проведения интервенционных операций.
Механизм государственных закупочных и товарных интервенций является одной из форм оперативного регулирования операций на рынке зерна и продуктов его переработки и должен способствовать стабилизации ценовой ситуации на внутреннем рынке сельскохозяйственной продукции, а также устойчивому и динамичному развитию аграрного сектора экономики. Кроме того, государственные закупочные интервенции позволяют сформировать федеральный интервенционный фонд для обеспечения продовольственной безопасности страны.
Федеральным законом от 29 декабря 2006 года №
Государственные закупочные интервенции проводятся в случаях, когда рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию опускаются ниже уровня, установленного для проведения закупочных интервенций, или когда производители в сфере АПК не в состоянии реализовать свою продукцию из-за сокращения спроса на нее. В этих случаях продукция у сельскохозяйственных товаропроизводителей закупается, в том числе на биржевых торгах, или в отношении данной продукции проводятся залоговые операции.
Государственные товарные интервенции осуществляются в случае недостатка на рынке сельскохозяйственной продукции и повышения рыночных цен сверх уровня, установленного для проведения товарных интервенций, путем продажи закупленной сельскохозяйственной продукции, в том числе на биржевых торгах. Закупочные интервенции осуществляются в форме организации закупок сельскохозяйственной продукции, а товарные интервенции — в форме организации ее распродажи из федерального интервенционного фонда.
Установление интервенционных цен
Установление интервенционных цен — один из инструментов государственного регулирования цен на продукцию АПК. Он способствует сдерживанию необоснованного роста потребительских цен на продукты переработки зерна (муку, хлеб, хлебобулочные, макаронные изделия и пр.), что является одной из важнейших задач государства в области социальной политики и одним из факторов, влияющих на уровень инфляции, особенно важных для населения.
При значительном росте потребительских цен на основные продукты питания, а также росте цен на комбикорма для более рационального использования запасов зерна интервенционного фонда к участию в биржевых торгах в рамках государственных товарных интервенций допускаются мукомольные организации, заключившие с администрацией субъекта РФ соглашение, подтверждающее обязательство использовать закупленное зерно для переработки в комбикорма для нужд животноводства и муку для нужд хлебопечения. Целью заключаемых соглашений является стабилизация цен на продовольственные товары первой необходимости, в том числе хлеб и хлебобулочные изделия (включая социальные сорта хлеба), и защита интересов наиболее незащищенных слоев населения на территории региона.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 года № 580 «Об утверждении Правил осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (далее — Правила) Минсельхоз России несет ответственность за своевременное проведение и объемы государственных закупочных и товарных интервенций, размещение и сохранность запасов интервенционного фонда. Для подготовки и проведения интервенционных операций на рынке сельхозпродукции Минсельхозом и ФСТ разработаны и утверждены Методические рекомендации по определению предельных уровней цен на зерно при проведении государственных закупочных и товарных интервенций.
В соответствии с Законом №
Залоговые операции
Составной частью государственных закупочных интервенций является проведение залоговых операций на рынке зерна как наиболее доступного механизма повышения доходов сельхозпроизводителей и стимулирования отечественного производства. В целях совершенствования и модернизации механизма регулирования зернового рынка, повышения эффективности проведения государственных интервенций и внедрения залоговых операций в 2011 году Минсельхозом России впервые разработан временный механизм интервенционных операций с возможностью обратного выкупа зерна по ценам его закупки, проданного сельскохозяйственными товаропроизводителями в интервенционный фонд без проведения биржевых торгов. То есть предусматривается возможность применения залогового инструмента. Отдельные регионы в 2012 году воспользовались этим правом, в частности Омская область выкупила 10 тысяч тонн проданного в интервенционный фонд зерна.
В декабре 2013 года Правительство РФ вновь приняло распоряжение о реализации в первом полугодии 2014 года при проведении государственных товарных интервенций зерна урожая 2013 года из запасов федерального интервенционного фонда без проведения биржевых торгов. Реализация зерна интервенционного фонда осуществляется по цене его закупки и не более объемов его поставки с учетом затрат на хранение и страхование зерна, а также уплаты установленных законодательством РФ налогов.
В январе — июне 2014 года правом обратного выкупа зерна воспользовались уже 116 компаний из Красноярского и Алтайского краев, Омской, Новосибирской и других областей. Из 563 тысяч тонн зерна, закупленного в ходе проведения закупочных интервенций в 2013 году, выкуплено 229 тысяч, или 53%, что довольно много и говорит о том, что этот механизм показал себя хорошо.
В 2013 году средняя цена закладки пшеницы
Сельхозтоваропроизводители положительно оценили данный механизм, поскольку он позволяет минимизировать риски, связанные с хранением зерна, получать дополнительные оборотные средства и увеличивать доходы от реализации зерна в случае благоприятных изменений на внутреннем зерновом рынке.
Вместе с тем указанный механизм обратного выкупа предполагает, что выкуп зерна может производиться только при проведении товарных интервенций. Это, по нашему мнению, ограничивает использование залоговых операций с зерном. На наш взгляд, механизм проведения залоговых операций на рынке зерна должен работать на постоянной основе и позволять использовать залог на длительную перспективу.
В июле 2014 года Минсельхоз России представил на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти проект федерального закона «О зерновых товарных складах общего пользования». Проектом предусматривается, что хранение зерна, приобретенного в процессе проведения государственных закупочных интервенций, может осуществляться зерновым складом общего пользования (см. информацию «Зерновой склад общего пользования»). Причем этот склад обязан обеспечить в приоритетном (первоочередном) порядке приемку, обработку, хранение и отгрузку зерна, приобретенного в процессе проведения государственных закупочных интервенций. Кроме того, зерновой товарный склад общего пользования вправе удерживать переданное на хранение зерно в случае неисполнения поклажедателем соответствующих обязательств по оплате услуг по хранению.
Указанный проект закона рассматривается уже не первый раз и по-прежнему содержит большое количество недоработок и замечаний. Особенно, на наш взгляд, это касается вопросов, связанных с хранением зерна интервенционного фонда. Указанное зерно является собственностью государства, и все вопросы по его хранению и использованию решает Правительство РФ.
В частности, хранение зерна интервенционного фонда осуществляется в соответствии с утвержденными Правилами осуществления государственных закупочных и товарных интервенций специальными элеваторами-хранителями, которые отбирает Минсельхоз России путем проведения открытого конкурса. Одним из критериев конкурсного отбора является размер оплаты услуг по хранению. Размер этой платы устанавливается приказом Минсельхоза России по согласованию с ФСТ России. Уровни цен, при достижении которых проводятся государственные закупочные интервенции и зерно принимается на хранение, также устанавливаются приказом Минсельхоза России по согласованию с ФСТ России. Указанные приказы Минсельхоза России регистрируются в Минюсте России.
В проекте закона не указано, кто и на каких условиях определяет размер платы за услуги по хранению зерна интервенционного фонда на зерновом складе общего пользования. По каким ценам должна производиться закладка зерна и его выпуск со склада при проведении государственных товарных интервенций или залоговых операций? Как можно удерживать зерно интервенционного фонда, предназначенное для государственных нужд? Мы полагаем, что все эти вопросы должны быть самым тщательным образом проработаны и прописаны в проекте закона, иначе его положения могут вступить в противоречия с действующими нормативными правовыми актами, регламентирующими операции на рынке зерна и продуктов его переработки.
Расширение перечня продукции
В соответствии с Законом №
Опыт проведения государственных закупочных и товарных интервенций на зерновом рынке подтвердил положительное влияние стабилизационного механизма на агропродовольственный рынок. В результате колебания цен на зерно на внутреннем рынке Российской Федерации удается уменьшить и в течение ряда лет своевременно решать важные вопросы сглаживания сезонного колебания цен как на зерно, так и на продукты его переработки. Интервенционная деятельность с началом работы новой государственной программы развития сельского хозяйства на период
В июле 2014 года Российский Зерновой Союз (РЗС) внес в Правительство РФ предложение по проведению закупочных интервенций на соевые бобы на Дальнем Востоке и семена рапса в Республике Крым в целях поддержания закупочных цен на указанную продукцию и доходов сельхозтоваропроизводителей в этих регионах. По оценкам РЗС, в 2014 году было собрано
В нынешних условиях это избыточное предложение для использования на внутренних региональных рынках. В последние годы посевы сои и рапса, особенно ярового, значительно выросли. Посевные площади сои возросли до 2 миллионов гектаров (в 2009 году — 875 тысяч). Сою стали выращивать в Белгородской, Курской областях, в южных регионах. Рапс выращивается в Центральном федеральном округе, на Урале, в Сибири, в Поволжье. Посевы рапса в 2014 году составили 1,25 миллиона гектаров (в 2009 году — 688 тысяч). В Белгородской, Самарской и Калининградской областях строятся мощные заводы по переработке соевых бобов и семян рапса в масло. Такое серьезное увеличение производства сои и рапса может негативно сказаться на уровне цен на них, и для поддержания внутренних цен интервенционные операции на рынке этих продуктов могут быть очень актуальны, особенно в свете сегодняшней ситуации на Украине и различных санкций против Российской Федерации.
Предложение РЗС, безусловно, заслуживает внимания, однако требует доработки. Прежде всего следует рассмотреть вопрос о том, какие соевые бобы (культурные или технические) и семена рапса (пищевые или технические) следует закупать в интервенционный фонд? Выпуск продукции интервенционного фонда производится при проведении государственных товарных интервенций (если не будет особого решения Правительства РФ), поэтому при закупке сои и рапса при проведении закупочных интервенций следует четко определить их количество, сферы применения и направления использования.
При этом, по нашему мнению, следует обратить особое внимание на условия хранения этой продукции, и главным образом семян рапса, являющихся масложировым продуктом. Дело в том, что семена рапса и зерновые культуры имеют разные особенности хранения, которые должны быть учтены при рассмотрении вопроса об организации закупочных и товарных интервенций в отношении семян рапса и условий их хранения как более трудного объекта в сравнении с зерновыми культурами.
Учитывая особенности таких культур, как соевые бобы и семена рапса, полагаем, что рассмотрение возможности проведения интервенционных операций в их отношении требует дополнительного рассмотрения, изучения и серьезных экспертных оценок. В случае положительного решения необходимо, на наш взгляд, дальнейшее методическое сопровождение такой интервенционной деятельности, что будет в значительной степени способствовать своевременному принятию мер, направленных на стабилизацию ценовой ситуации на рынке этой продукции, и поддержанию доходов отечественных сельхозпроизводителей.
Кроме того, полагаем, что для установления справедливой и экономически обоснованной цены для закупки сои и рапса в интервенционный фонд необходим постоянный мониторинг рынка указанной продукции, как это ведется уже в течение длительного времени на рынке зерна и продуктов его переработки. Основным содержанием мониторинга является актуализация баз данных, применяемых в целях своевременной и качественной обработки информации и анализа ценовой ситуации на агропродовольственном рынке. Мониторинг цен является необходимым условием сглаживания колебаний цен на внутреннем рынке. Одновременно создается единый подход при мониторинге информации Росстата и других ведомств о ценах и индексах цен в агропромышленном комплексе для регулирования цен при осуществлении интервенционной деятельности на внутреннем рынке.
Общий вывод из данной статьи, полагаем, может быть следующий. По нашему убеждению, прежде чем вносить какие-либо предложения по улучшению механизма закупочных интервенций или залоговых операций, а также расширению перечня продукции, в отношении которой такие операции могут осуществляться, следует:
• проанализировать состояние рынка производства и потребления продукции, предлагаемой к интервенционным закупкам;
• изучить в общем возможность проведения на рынке этой продукции интервенционной деятельности (порядок закупки, хранения и последующего использования при проведении товарных интервенций) и пр.
Все это необходимо для того, чтобы система предлагаемых мер заработала результативно, оказывала стабилизирующее воздействие на внутренний рынок страны и обеспечивала эффективность использования денежных средств, за счет которых проводятся интервенционные операции (на возвратной основе) и покрываются расходы по хранению продукции интервенционного фонда.
$$
