Согласно статье 69.2 Бюджетного кодекса государственные (муниципальные) задания должны формироваться исполнительными органами власти субъекта РФ (муниципального образования) для всех автономных и бюджетных подведомственных учреждений и по желанию учредителя для казенных учреждений. Важнейшим этапом формирования государственного (муниципального) задания является планирование годового объема субсидии учреждению. Эта процедура призвана заменить устаревшую схему сметного финансирования и повысить заинтересованность учреждений в повышении эффективности своей деятельности.
Типичная схема
Стоит отметить, что исполнительные органы власти в большинстве случаев к подготовке государственного (муниципального) задания подходят формально и формируют его номинально. Оно появляется в конце текущего или начале очередного года и чаще всего до четвертого квартала «убирается в стол». Специалисты главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) при определении объемов средств, подлежащих перечислению учреждениям, продолжают использовать подходы, применяемые при сметном финансировании, так как это более просто и понятно. В конце года ГРБС на основе информации об исполнении заданий, делают их корректировку путем приведения плановых показателей к фактически достигнутым без изменения объема субсидий. Естественно, эта схема не афишируется, но, к сожалению, она очень распространена. При таком подходе невозможно на основании результатов выполнения задания принять грамотные и эффективные управленческие решения. Можно смело заявить, что в данном случае государственное (муниципальное) задание не работает.
Зачем нужно задание
Многие полагают, что государственное (муниципальное) задание было введено в бюджетный процесс с целью повысить качество планирования объемов субсидий для перечисления учреждениям. По нашему мнению, это не совсем так. В первую очередь необходимо было создать учреждениям стимул лучше выполнять свои функции. Учреждение должно быть заинтересовано в предоставлении большего объема услуг и тем самым реализовывать принцип результативности и эффективности своей деятельности. При применении сметного финансирования, то есть жестко закрепленных учредителем направлений расходов «по потребности», у учреждения отсутствует мотивация для развития. При финансировании за оказанные услуги и выполненные работы стимул у учреждения появляется. И в этом содержится огромный потенциал — тот, кто начинает использовать возможности стимулирования в полной мере, открывает для себя множество дополнительных инструментов для справедливого перераспределения средств между учреждениями. При применении подхода, предусматривающего принцип распределения бюджетных средств, ориентированный на результат (то есть на оказание конкретной услуги потребителю, выполнение работы), чем больше учреждение оказывает услуг в части натуральных показателей, тем больше должен быть объем финансирования. Однако чтобы исключить гонку только за количеством, в государственном (муниципальном) задании как сдерживающий фактор присутствуют показатели качества, которым необходимо уделять особое внимание. Анализ и практика показывают, что у большинства ГРБС на данный момент отсутствует объективная и прозрачная схема оценки качества оказания услуг, в связи с чем показатели качества никак не влияют на объемы бюджетного финансирования учреждений.
Проблема
Почему же сложилась такая ситуация? Дело в том, что очень сложно объективно оценить результаты выполнения задания. В нем одновременно существует три вида показателей, которые на первый взгляд слабо друг от друга зависят: количественные, качественные и стоимостные.
Чаще всего исполнительные органы власти ограничиваются оценкой количественных показателей, подменяя этим оценку выполнения всего задания. Однако это является грубой ошибкой, которая не позволяет представить реальную картину деятельности учреждения по оказанию услуг и выполнению работ. И ведь действительно, если учреждение перевыполнило план по количественному показателю, то это на первый взгляд говорит о его эффективной работе. Но что сказать, если оно не выполнило полностью или частично показатели качества? Тут уже необходимо оценивать степень этого невыполнения. Допустим, степень невыполнения вполне существенная. После анализа фактических затрат учреждения на предоставление услуги может оказаться, что фактическая стоимость ее оказания на единицу количественного показателя ниже запланированной. Следовательно, учреждение могло снизить свои затраты за счет снижения качества предоставления услуги (выполнения работы). В то же время недовыполнение или перевыполнение определенных показателей может быть связано с другими факторами. Также степень выполнения показателей может существенно различаться даже в рамках одного их вида (количественного, качественного, стоимостного). Таким образом, для объективной оценки результатов выполнения задания необходимо анализировать не только три разных вида множественных показателей, но и их влияние друг на друга.
Решение
Государственное (муниципальное) задание состоит из разделов. Каждый раздел включает в себя задание на предоставление той или иной услуги или выполнение работы. Таким образом, в целях определения эффективности работы учреждения оценку выполнения им задания необходимо начинать с самого нижнего уровня, то есть с оценки исполнения каждого раздела.
Сначала необходимо оценить степень достижения всех трех видов показателей исполнения задания. При этом стоит учесть, что в рамках одного вида, как правило, показателей несколько. Далее необходимо рассмотреть их влияние друг на друга и вывести интегральную оценку выполнения раздела государственного (муниципального) задания по каждой услуге и работе. Для этого потребуется предварительно тщательно проанализировать задания всех учреждений и принять решение о равнозначности или неравнозначности видов показателей. Во втором случае для выведения интегральной оценки реализации раздела нужно будет определиться с весомостью каждого из видов показателей. Также стоит помнить, что у работы может не быть количественных или качественных показателей.
На следующем этапе необходимо свести интегральные оценки реализации разделов задания в интегральную оценку предоставления услуг и выполнения работ учреждением. При этом следует иметь в виду, что не все оказываемые услуги и выполняемые работы в рамках одного учреждения равнозначны. Есть услуги (работы), которые учреждение выполняет, осуществляя свою основную деятельность, и именно для их предоставления оно и создано. В связи с чем на этом этапе необходимо определить весомость (значимость) каждой услуги в функционировании учреждения. При этом, по нашему мнению, не рекомендуется выполнять данную задачу экспертным методом, так как такой подход слишком субъективен и непрозрачен. К тому же он приводит к существенному росту нагрузки на специалистов ГРБС и учреждений по сбору дополнительной информации. Лучше определять вес услуги (работы) с учетом объема натуральных показателей или суммы субсидии на выполнение конкретной услуги (работы). В случае если затраты на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества входят в стоимость оказания услуги (выполнение работы), результатом всех этих вычислений и будет интегральная оценка эффективности деятельности учреждения по реализации государственного (муниципального) задания. В противном случае необходимо учесть еще и эффективность использования субсидии в части затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества.
В случае если полученное значение равно 100%, эффективность учреждения находится в рамках запланированного. Значение может быть и выше 100%, если учреждение в целом перевыполнило задание.
Продолжение статьи будет опубликовано в следующем номере журнала «Бюджет».
