Последовательное развитие сферы ГЧП на территории Ленинградской области позволило ей за максимально короткий срок достичь высоких позиций в рейтинге регионов России по данному показателю. Однако перед регионом стоит новая и еще более сложная задача — удержать лидирующие позиции и обеспечить успешную реализацию и исполнение начатых проектов.
Концессия — приоритетная форма ГЧП
Областной закон №
После внесения изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях», которые значительно расширили возможности и сферы применения концессионных соглашений, а также после внесения изменений в систему управления объектами ЖКХ (объекты старше пяти лет обязательно должны быть модернизированы путем передачи в концессию) в Ленинградской области активизировалась работа по подготовке концессионных соглашений. Стало возможным объединение нескольких объектов в одном соглашении и проведение совместных конкурсов концедентов, появились дополнительные гарантии инвесторам, возник институт частной инициативы. В связи с этим концессионные соглашения стали для Ленинградской области приоритетной формой ГЧП.
В связи с тем что с 2015 года передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения может осуществляться только по концессионному соглашению, в настоящее время муниципальные образования Ленинградской области активно готовятся к реализации концессионных проектов в сфере ЖКХ. Первое муниципальное концессионное соглашение было заключено с ОАО «Концерн Росэнергоатом» по реконструкции котельной в городе Сосновый Бор сроком на пять лет. Многие проекты находятся на финальной стадии подготовки: проект реконструкции водоочистных сооружений в городе Кингисепп Кингисеппского района, проект реконструкции канализационных очистных сооружений в городе Коммунар Гатчинского района и ряд других.
В первую очередь Ленинградская область заинтересована в привлечении инвестиций в социальную сферу, так как от этого напрямую зависит качество жизни населения. Приоритетным является и создание инфраструктуры в области здравоохранения с целью повышения качества и доступности медицинских услуг для жителей региона. В мае текущего года будет объявлен конкурс на право заключения концессионного соглашения о создании «Областного центра медицинской реабилитации» в городе Коммунар. Также в области планируется создание целой сети плавательных бассейнов на условиях концессионного соглашения, готовятся проекты в сфере обращения с отходами, в сфере безопасности дорожного движения.
О проблемах
Активная работа с относительно новым механизмом ГЧП вскрывает массу проблем и недостатков. Во-первых, подготовка и реализация проектов ГЧП носит межведомственный характер и требует выстроенного взаимодействия публично-правовых образований разного уровня (федеральные и региональные органы власти, муниципальные образования). На региональном уровне при подготовке масштабных проектов задействовано большое количество органов исполнительной власти, необходимо всестороннее коллегиальное обсуждение основных показателей проекта для преодоления разбалансированности. Практика показала, что такое взаимодействие должно быть разработано на принципах проектного управления с использованием механизма описания жизненного цикла концессии: стадий инициативы, планирования, утверждения, реализации, контроля.
Во-вторых, продвижению ГЧП мешает ряд законодательных пробелов. В частности, отсутствует точное понимание того, что есть ГЧП. Это конкретные договорные обязательства между публичным субъектом и частным инвестором или же это обобщающее понятие, включающее различные виды взаимодействия с инвесторами? Мы склоняемся к тому, что ГЧП — обобщающее понятие и его регулирование должно носить рамочный характер, при этом конкретные механизмы реализации могут быть описаны в отдельных правовых актах. В этой связи у нас возникает вопрос: нужно ли самостоятельное регулирование концессионных соглашений как отдельной формы ГЧП? В нашем понимании концессия представляет собой одну из форм ГЧП и не требует самостоятельного правового регулирования.
В-третьих, сам рынок ГЧП является достаточно узким. Немногие компании готовы брать на себя на длительный срок одновременно обязательства по проектированию, строительству, техническому оснащению объекта, его целевой эксплуатации с оказанием публичных услуг и техническому обслуживанию. В связи с этим необходимо закрепить на законодательном уровне обязательства публичного партнера по разглашению информации о готовящихся инвестиционных проектах. В противном случае потенциальные инвесторы узнают о возможностях участия в проектах только после объявления конкурса и не успевают решить все организационные вопросы для участия в нем (формирование консорциума, поиск заемного финансирования и так далее). Сроки подачи заявок и конкурсных предложений должны быть достаточными для того, чтобы инвестор мог тщательно подготовиться. Кроме того, инвесторам неинтересны проекты в небольших населенных пунктах, они заинтересованы в создании объектов в местах, где присутствует высокий платежеспособный спрос, что требует объединения нескольких объектов в один проект в целях обеспечения инвестиционной привлекательности.
Инертность органов власти в освоении новых подходов к реализации инвестиционных проектов также тормозит продвижение ГЧП. Как правило, государственный сектор имеет недостаточно полное представление о состоянии дел в коммерческом секторе, работающем в общественных сферах, об актуальных тенденциях на рынке. Требуется изменение подходов к подготовке инвестиционных проектов и оценке их эффективности, комплексное исследование рынка и анализ текущих потребностей и перспективного спроса.
Также существует проблема невозможности внедрения современных технологий без внесения изменений в действующие нормативные технические документы. Несмотря на то что ГЧП нацелено на внедрение новых технологий для повышения качества социальной услуги, зачастую государственный сектор объективно не может при подготовке проектов ГЧП рассматривать инновационные решения. Это обусловлено тем, что в своей работе публичные образования руководствуются нормативно установленными требованиями (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и прочие), которые могут отставать от новейших технологий. Более того, для многих услуг отсутствуют стандарты их оказания, по которым можно было бы сформулировать современные требования к качеству услуг.
Успех неслучаен
За последние два года Ленинградская область поднялась с
В связи с тем что ГЧП для России в целом является направлением новым, перспективным, но неотработанным, а порой и неурегулированным с позиций права и управления, акцент был сделан на обучении государственных служащих комитета, с тем чтобы они лучше понимали механизмы ГЧП, пути их применения и развития. Государственные служащие посещали тренинговые мероприятия, семинары, презентации, посвященные ГЧП, проводимые на федеральном и региональном уровнях. Также сотрудники комитета выезжали в регионы, чтобы в тесном сотрудничестве с коллегами найти понимание используемых подходов в работе по организации ГЧП.
Получив необходимый багаж знаний и некоторый опыт, сотрудники комитета должны были распространить их на коллег-отраслевиков региона, поскольку любое государственно-частное партнерство всегда касается конкретного отраслевого блока. Для этого в области были проведены обучающие семинары как для органов местного самоуправления, так и для представителей органов исполнительной власти региона. При этом был обучен руководящий состав органов власти и местного самоуправления, который затем мог распространить полученные знания на нижестоящий уровень.
Одновременно шла работа по созданию нормативно-правовой базы региона в сфере развития ГЧП (она продолжается и сегодня). К сожалению, на федеральном уровне до сих пор не принят федеральный закон, дающий определение понятию государственно-частного партнерства, определяющий принципы организации взаимодействия государства и частного инвестора, перечисляющий формы реализации ГЧП. Как было сказано выше, проекты ГЧП в Ленинградской области реализуются, в частности, в соответствии с нормами Закона «О концессионных соглашениях». Однако данный документ не регулирует важнейший этап концессии — порядок подготовки концессионных соглашений, который определяет положения о всестороннем рассмотрении органами власти возникшей инициативы о концессии в отношении государственного объекта недвижимости. Именно поэтому было принято решение урегулировать данные правоотношения, и сегодня регион готовит к принятию ряд областных правовых актов в развитие федерального закона о концессиях, в том числе регулирующих межведомственное взаимодействие органов исполнительной власти при подготовке и реализации концессионных соглашений.
При разработке данных документов была учтена специфика применения концессий. Сфера применения этого инструмента максимально широка: концессию можно использовать в отношении объектов ЖКХ, здравоохранения, культуры, социального блока. Следовательно, закрепить функции рассмотрения и принятия решений по инициативам о заключении концессионных соглашений за одним органом было невозможно. Именно поэтому при формировании нормативно-правовой базы о концессионных соглашениях была учтена необходимость вариативности действий и применены принципы проектного управления при прохождении инвестиционного проекта.
Предусмотрена матричная система прохождения проекта. Инвестиционный проект по утвержденному плану-графику будет проходить все стадии преобразования его в проект концессионного соглашения, при участии отраслевого органа власти во взаимодействии с иными заинтересованными органами и организациями. Координацию всех действий по разработке проекта будет осуществлять головной центр — проектный офис, роль которого исполняет Комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области. Такая система позволяет заинтересовать и интегрировать в один процесс максимальное количество органов государственной власти, обменивающихся опытом и работающих на один общий результат.
Помимо регулирования процедурных вопросов организации работы с концессионными соглашениями Ленинградская область приняла ряд практических мер по повышению инвестиционной привлекательности концессионных соглашений. Например, установив освобождение от уплаты налога на имущество организаций в отношении объектов концессионного соглашения.
Предложения для Федерации
Отдельный аспект нашей работы — взаимодействие с федеральным уровнем власти по участию в определении федерального вектора развития ГЧП. В регионе активно развивается ГЧП, в связи с этим реально видны достоинства и недостатки правоприменения федерального законодательства. Внимание федеральных властей было обращено на следующую проблему.
ГЧП — это договорное сотрудничество органов власти и частного бизнеса, основанное на аутсорсинге части полномочий государства частному бизнесу. Однако действующее законодательство не позволяет максимально эффективно и полно осуществить такой аутсорсинг. Например, закон о контрактной системе не позволяет проводить одни торги в отношении нескольких лотов, то есть невозможно определить победителя или победителей на право заключения нескольких государственных контрактов или на право заключения смешанного договора, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных ГК РФ. В частности, по результатам закупочной процедуры невозможно одновременно заключить:
- договор поставки оборудования, его монтажа и выполнения пусконаладочных работ и его сервисного обслуживания;
- договор аренды, выполнения работ по текущему ремонту помещения и оказания публичных услуг.
В силу этих причин победители отдельных конкурсов не связаны единым интересом и ответственностью. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» рассчитан исключительно на создание, реконструкцию, модернизацию объектов государственной (муниципальной) собственности и их последующую эксплуатацию. Этот вид правоотношений является очень узким сектором реализации государственных полномочий, так как зачастую уже достаточно имеющегося государственного имущества для предоставления услуг. Именно поэтому было внесено предложение о принятии Федерального закона «О государственно-частном партнерстве», главной целью которого должно быть привлечение инвестиций в экономику РФ. Также он должен распространяться на смешанные виды договоров, предусмотренных ГК РФ, чтобы органы государственной власти и местного самоуправления могли самостоятельно, в зависимости от потребностей, объединять различные договоры в одну закупочную процедуру. Закон должен содержать эффективные процедуры, которые позволят объединить несколько лотов в одной тендерной процедуре, и предусматривать возможность отказа от торгов по наиболее важным направлениям (например, дороги, аэропорты, здравоохранение и так далее).
Данные предложения были направлены на федеральный уровень власти, восприняты положительно и в настоящее время находятся на рассмотрении.
Материал подготовлен Комитетом экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области.
