Поддержка отечественных производителей, предусмотренная законодательством о контрактной системе, своей конечной целью имеет создание мощных отечественных производств и в этом смысле является одним из ключевых элементов политики импортозамещения. При грамотном использовании такая поддержка может стать действенной мерой развития национальной экономики.
Ключевые требования к современной российской политике импортозамещения точно сформулированы в Послании Президента России В. В. Путина Федеральному собранию от 4 декабря 2014 года: «Продукция наших поставщиков должна отвечать жестким условиям как по качеству, так и по цене. Кроме того, нельзя допускать и внутреннего монополизма. Более того, программы импортозамещения должны работать на создание в России массового слоя производственных компаний, способных быть конкурентными не только внутри страны, но и на международных рынках». Реализация такого здравого подхода к импортозамещению невозможна только за счет установления запретов, но поскольку полноценные налоговые льготы в сегодняшних условиях угрожают сбалансированности государственного бюджета, для предприятий в перерабатывающих отраслях необходимы льготы, способные сократить по крайней мере их издержки на администрирование бизнеса.
Не менее важно понимание того, что поддержка отечественных производителей не должна сказываться кардинальным образом на количестве и качестве продукции, потребляемой национальной экономикой. Иными словами, меры по стимулированию импортозамещения по-настоящему эффективны лишь в тех сегментах, где выпадающие импортные поставки могут быть оперативно замещены за счет продукции национального производства. В противном случае дефицит отдельных товаров сам по себе может стать препятствием для роста экономики в целом и перерабатывающих отраслей в частности. Так, например, если отечественное машиностроение не способно полностью насытить российский рынок машинами по отдельным номенклатурам, то полный запрет на импорт таких машин не позволит перерабатывающим отраслям перевооружить и расширить свое производство. Максимальной целью импортозамещения является сокращение импорта и увеличение экспорта отечественной продукции — но только не за счет дефицита на внутреннем рынке.
Сегодня в России имеется не только острая потребность в развитии перерабатывающей промышленности, но и подходящие условия для введения политики импортозамещения. В уже упомянутом президентском послании отмечается: «Ослабление национальной валюты, конечно, повышает и ценовую конъюнктуру, и конкурентоспособность наших компаний. Нужно использовать этот фактор для проведения политики импортозамещения (во всяком случае, там, где это целесообразно и необходимо), в том числе в течение трех — пяти лет мы должны обеспечить людей качественными и доступными по цене лекарствами и продуктами питания в значительной степени, конечно, собственного производства».
Разумеется, фармацевтической отраслью и производством продуктов питания потенциал российской экономики не ограничивается. Это учитывается и при установлении мер по стимулированию импортозамещения в контрактной системе. Хотя сокращение импорта не ограничивается лишь бюджетными расходами, но именно госзакупки являются той сферой, в которой при грамотном подходе можно реализовать все плюсы импортозамещения и минимизировать соответствующие риски. Следует отметить, что в контрактной системе стимулирование импортозамещения не сводится к одним лишь запретам. Инструментарий разнообразен и включает как радикальные, так и деликатные меры нормативного регулирования. Кроме того, формирование Евразийского экономического союза придает российскому импортозамещению свою специфику.
Инструментарий импортозамещения
В контрактной системе специфика нормативного регулирования оставляет возможность для применения различных ограничительных и запретительных мер для гибкого стимулирования импортозамещения. Кроме того, особая важность приобретения качественных товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд обуславливает необходимость особенно вдумчивого подхода к реализации политики импортозамещения в рамках контрактной системы. Невозможность приобрести качественную продукцию может сделать невозможным полноценное выполнение той или иной государственной функции. Сегодня в контрактной системе используются следующие меры по стимулированию импортозамещения:
- преференции отечественным производителям при рассмотрении их заявок на участие в закупке;
- запрет на импорт определенной продукции, если из стран ЕАЭС поступило по крайней мере два предложения о поставке такой продукции;
- полный запрет на импорт определенной продукции из стран, не входящих в ЕАЭС, если эта продукция производится в ЕАЭС;
- полный запрет на импорт определенной продукции, если она производится в России;
- полный запрет на импорт определенной продукции из стран, не входящих в ЕАЭС.
Как видно, первые из названных мер являются самыми мягкими по отношению к иностранным поставщикам. Кроме того, по ряду субъектов соответствующие запреты могут распространяться как лишь на федеральный уровень контрактной системы, так и на все закупки за бюджетный счет.
При грамотном использовании названный инструментарий позволяет по мере реализации политики импортозамещения учитывать степень развитости и объем национальных производств, дабы производить исключительно на внутреннем рынке закупки лишь тех товаров, которые этот рынок в данный момент может произвести. Это позволит плавно и с минимальными издержками для экономики увеличивать долю закупки отечественной продукции за бюджетный счет.
Стимулы в рамках госзакупок
По общему правилу при проведении государственных и муниципальных закупок к товарам, происходящим из иностранного государства или группы иностранных государств, применяется национальный режим на равных условиях с товарами российского происхождения в случаях и на условиях, которые предусмотрены международными договорами РФ (часть 1 статьи 14 закона о контрактной системе). Аналогичное правило установлено для работ и услуг, выполняемых и оказываемых иностранными лицами. Однако в той же статье предусматривается право федеральных органов исполнительной власти устанавливать ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей осуществления закупок. Так, Правительство РФ имеет право устанавливать соответствующие ограничения допуска или даже запрет на допуск в тех случаях, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей (часть 3 статьи 14 закона о контрактной системе). Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ имеет право устанавливать условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами (часть 4 статьи 14 закона о контрактной системе).
Во исполнение этих полномочий правительством и Минэкономразвития России были установлены меры стимулирования импортозамещения при закупке следующих категорий товаров:
- оборудование для нужд обороны и безопасности;
- продукты питания;
- товары машиностроения;
- товары легкой промышленности;
- медицинские изделия.
По каждой из названных категорий соответствующими нормативными актами были установлены исчерпывающие перечни номенклатуры товаров, на импорт которых распространено данное ограничение.
Преференции поставщикам
Преференции отечественным производителям при рассмотрении их заявок на участие в закупке предусмотрены в случае закупок продуктов питания в качестве обязанности и государственных, и муниципальных заказчиков (приказ Минэкономразвития России от 25 марта 2014 года № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», далее — приказ). Этим приказом не предусмотрен запрет на участие в такой закупке иностранных поставщиков, однако при одинаковом качестве продукции закупку будет проще выиграть российскому, белорусскому или казахскому производителю, даже если его продукция немного дороже. Эти преференции касаются в том числе поставщиков картофеля, моркови, томатов, огурцов, капусты, винограда, яблок, рыбы, соли, говядины, свинины, консервов, пресервов, масла, муки, шоколада и т. д.
Пунктом 3 приказа предусмотрено, что при проведении конкурса, аукциона или запроса предложений участникам закупки, заявки которых содержат предложения о поставке товаров российского, белорусского или казахского происхождения, предоставляются преференции в отношении цены контракта в размере 15%. Согласно пункту 6 этого же приказа в случае, если несколькими участниками закупки представлены одинаковые условия исполнения контракта с учетом предоставления преференции, контракт заключается именно с участником закупки, имеющим право на предоставление преференции. Таким образом, импортные продукты могут быть приобретены за бюджетные деньги лишь в том случае, если они не уступают по качеству отечественным, но при этом дешевле более чем на 15%, либо если в соответствии с требованиями закупочной документации условия их поставки несравненно выгоднее, чем у российских, белорусских или казахских конкурентов.
В целях реализации приказа (пункт 9 приказа) заказчику рекомендуется устанавливать в документации о закупке:
- требование об указании (декларировании) участником конкурса, аукциона или запроса предложений в заявке на участие в закупке страны происхождения поставляемого товара;
- требование об указании в заявке на участие в конкурсе, запросе предложений цены за единицу товара по каждой предлагаемой участником закупки позиции;
- положение о том, что ответственность за достоверность сведений о стране происхождения товара, указанного в заявке на участие в конкурсе, аукционе, запросе предложений, несет участник закупки.
Такой либеральный подход к импортозамещению подходит в первую очередь для отраслей, уже имеющих развитые отечественные производства, которые при минимальном стимулировании способны успешно конкурировать с зарубежными поставщиками. Остальные нормативные акты, направленные на стимулирование импортозамещения в рамках контрактной системы, предусматривают более жесткие запреты для импортных товаров.
Страны ЕАЭС в приоритете
Запрет на импорт продукции, если из стран ЕАЭС поступило по крайней мере два предложения о поставке такой продукции, установлен в случае закупки медицинских изделий — например, медицинской одежды, электрокардиографов, томографов, некоторых хирургических инструментов, а также реагентов. Полный перечень попавшей под это ограничение продукции установлен постановлением Правительства РФ от 5 февраля 2015 года № 102 «Об установлении ограничения допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Постановление № 102).
Пунктом 2 Постановления № 102 установлено, что для целей осуществления закупок отдельных видов медицинских изделий, включенных в утвержденный данным документом перечень, заказчик отклоняет все заявки, содержащие предложения о поставке медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, за исключением Республики Армения, Республики Белоруссия и Республики Казахстан, при условии, что на участие в определении поставщика подано не менее двух заявок. При этом заявки должны одновременно:
- содержать предложения о поставке одного или нескольких видов медицинских изделий, включенных в перечень, страной происхождения которых является Российская Федерация, Республика Армения, Республика Белоруссия или Республика Казахстан;
- не содержать предложений о поставке одного и того же вида медицинского изделия одного производителя.
Импорт не пройдет
Полный запрет на импорт продукции из стран, не входящих в ЕАЭС, если эта продукция производится в ЕАЭС, предусмотрен для товаров легкой промышленности (постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 года № 791 «Об установлении запрета на допуск товаров легкой промышленности, происходящих из иностранных государств, в целях осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд», далее — Постановление № 791). В перечень запрещенных к импорту товаров, утвержденный этим документом, попали в том числе ткани, кожа, обувь, меха и изделия из меха и т. д.
Согласно пункту 1 Постановления № 791 запрещается закупка для федеральных нужд товаров, включенных в данный перечень, если они происходят из иностранных государств (за исключением Республики Белоруссия и Республики Казахстан). Данный запрет не применяется лишь в том случае, если эти товары не производятся на территории России, Белоруссии, Казахстана. Уполномоченным органом, осуществляющим подтверждение отсутствия на территории нашей страны производства товаров, является Минпромторг России.
Полный запрет на импорт продукции, если она производится в России, был установлен еще в конце 2013 года при закупке товаров, работ и услуг для нужд обороны страны и безопасности государства (постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 года № 1224 «Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства», далее — Постановление № 1224). Этим документом запрещен допуск продукции, происходящей из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства, за исключением случаев, когда производство таких товаров, выполнение работ и оказание услуг на территории Российской Федерации отсутствуют или не соответствуют требованиям государственных заказчиков (пункт 1 Постановления № 1224).
Подтверждением отсутствия производства на территории России является включение товаров в перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 года № 372 «Об утверждении перечня технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость». Альтернативным вариантом подтверждения отсутствия производства данного товара на территории России является заключение по результатам экспертизы, проводимой Минпромторгом России. Постановлением № 1224 был установлен запрет на закупку для нужд обороны страны и безопасности государства различных машин, станков и приборов.
Полный запрет на импорт определенной продукции из стран, не входящих в ЕАЭС, установлен при закупке за государственный или муниципальный счет товаров машиностроения. Этот запрет касается импортных бульдозеров, автобусов, троллейбусов, грузовиков, экскаваторов, снегоочистителей и других машин, включенных в перечень постановления Правительства РФ от 14 июля 2014 года № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Подтверждением страны происхождения является сертификат о происхождении товара, выдаваемый уполномоченным органом РФ, Белоруссии, Армении или Казахстана по форме, установленной Правилами определения страны происхождения товаров, являющимися неотъемлемой частью Соглашения о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 года.
Перспективы внедрения новых мер
На сегодняшний день в рамках контрактной системы можно ожидать новых постановлений Правительства РФ, определяющих дополнительные перечни импортной продукции и ограничения по ее закупкам за бюджетный счет. Так, например, давно ожидаемой новеллой является постановление Правительства РФ «Об установлении ограничения допуска программных средств и информационных продуктов вычислительной техники, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд и дополнительного требования к участникам закупок услуг, связанных с использованием программных средств и информационных продуктов вычислительной техники». В перечень проекта этого постановления вошли такие весьма обширные категории, как «обеспечение программное сетевое на электронном носителе», «приложения общие для повышения эффективности бизнеса» и «услуги по технологической поддержке информационных технологий». Правительство предусмотрело относительно мягкий режим ограничения, который оставляет заказчику закупать импортное программное обеспечение при соответствующем обосновании невозможности замены его отечественными аналогами. Остается надеяться на то, что при реализации данной новеллы также не останутся без внимания реальные потребности заказчиков и то обстоятельство, что за редкими исключениями отечественный рынок программного обеспечения находится на начальных стадиях формирования и по сей день имеет обширный потенциал для развития.
В современной экономике импортозамещение является мерой скорее исключительной, а не регулярной, и временной, а не постоянной. В процитированном в начале статьи Послании Федеральному собранию продолжительность действия таких мер определяется в три — пять лет, то есть в рамках среднесрочной перспективы, после чего отечественные производства, получив мощный импульс развития, уже смогут конкурировать с иностранными аналогами. Сама по себе такая конкуренция неизбежна, ведь в XXI веке даже самая мощная национальная экономика не способна удовлетворить внутренней спрос без привлечения иностранных товаров. Но для построения такой экономики важно, чтобы основным предметом импорта было в первую очередь сырье, а продукция глубокой переработки и высокотехнологичные товары производились в значительной степени отечественными предприятиями.
