Организация МСУ: ожидания и реальность

В рамках мониторинга реализации Закона № 136‑ФЗ¹ в муниципальных образованиях России Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала» и Союз городов Центра и Северо-Запада России провели опрос руководителей городских округов и муниципальных районов с целью выявления изменений в организации МСУ, предусматриваемых региональными законами и законопроектами. Анализ сделан по результатам опроса руководителей муниципальных образований и обзора принятых на момент исследования законов субъектов РФ. Опрошены 111 руководителей муниципальных образований России из 47 субъектов Федерации. Среди опрошенных 42,3% — руководители центров регионов.

Законные полномочия

Законом № 136‑ФЗ за органами государственной власти субъектов РФ закреплены новые полномочия по регулированию вопросов системы организации местного самоуправления. Он позволяет субъекту РФ определять своим законом порядок избрания и основные полномочия главы муниципального образования, а также способ формирования представительного органа муниципального района. Так, часть 2 статьи 36 Закона № 131‑ФЗ предусматривает определение законом субъекта РФ порядка избрания и основных полномочий главы муниципального образования, а часть 4 статьи 35 — одного из двух способов формирования представительного органа муниципального района. Согласно установленным федеральным законодателем требованиям на территории субъекта возможна реализация одной или нескольких основных моделей системы организации МСУ.

Кроме того, обновленной редакцией Закона № 131‑ФЗ (с изменениями, внесенными Законом № 136‑ФЗ) предусматривается возможность создания в соответствии с законами субъектов Федерации двух новых видов муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Согласно статье 2 Закона № 131‑ФЗ критерии для деления городских округов на внутригородские районы должны быть установлены законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Соответствующее решение принимается законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти региона и оформляется законом субъекта РФ. Указанное решение, с точки зрения федерального законодателя должно приниматься с учетом мнения населения. При этом порядок учета мнения населения о статусе городского округа с внутригородским делением определяется законом субъекта РФ и уставом городского округа. Таким образом, федеральный законодатель предоставил региональным властям достаточно большую свободу выбора (а вместе с тем возложил ответственность за этот выбор) основополагающих принципов организации местного самоуправления на своей территории.

Особенности процесса подготовки законопроектов

Одной из основных задач опроса являлось получение информации о том, каким образом на местах осуществлялась подготовка законов (законопроектов) субъектов Федерации, реализующих положения Закона № 136‑ФЗ. Значительная доля опрошенных (28%) указала, что разработка законопроекта в их субъекте осуществлялась непосредственно органами власти региона, причем эта доля выше (до 33–35%) среди ответов руководителей муниципальных образований, не являющихся центрами субъектов Федерации, а также муниципальных районов. Вероятнее всего, это стало следствием несколько большей информированности и большей включенности в процесс подготовки законопроекта именно руководителей муниципальных образований — центров субъектов Федерации.

О недостаточности участия представителей муниципальных органов власти в разработке нормативных актов, вносящих изменения в систему организации МСУ, свидетельствует и тот факт, что каждый десятый опрошенный подчеркнул, что представители органов местного самоуправления не участвовали в разработке законопроектов. При этом на участие в рабочих группах по подготовке законопроектов указали 60% руководителей муниципальных образований — центров субъектов Федерации и только 26,8% руководителей других муниципальных образований.

Основная роль муниципальных образований в подготовке законопроектов, регулирующих систему организации МСУ, сводилась прежде всего к подготовке предложений, направляемых в рабочую группу либо непосредственно в законодательный орган региональной власти. Во-вторых, представители органов местного самоуправления привлекались для обсуждения основных положений законопроекта.

Основной формой учета мнения населения стало обсуждение базовых положений законопроекта с представителями общественных организаций (52,2%). Социологические опросы и публичные слушания использовались значительно реже (9,8 и 5,4% соответственно). При этом каждый четвертый опрошенный руководитель муниципального образования затруднился ответить на вопрос о том, каким образом учитывалось мнение населения при подготовке основных положений законопроекта. Все это позволяет предположить недостаточно активное привлечение представителей муниципальных образований и населения в процесс подготовки основополагающих законов, регулирующих систему организации МСУ.

Модели системы организации МСУ

Основной блок вопросов анкеты опроса касался моделей системы организации местного самоуправления, предусматриваемых законами субъектов Федерации. Представляет интерес сравнение моделей, которые ожидали руководители муниципальных образований и моделей, законодательно установленных законами субъектов РФ (таблица).

Таблица. Модели системы организации МСУ, ожидаемые руководителями муниципальных образований и принятые (утвержденные законом субъекта РФ), % ответивших

Из таблицы очевидно несоответствие ожиданий руководителей муниципальных образований установленным законами субъектов Федерации моделям системы организации МСУ. Это позволяет сделать вывод о недостаточном учете (а в некоторых случаях и игнорировании) мнения муниципального сообщества при принятии решений органами власти субъектов Федерации о моделях системы организации местного самоуправления. С чем связано такое расхождение — с недостаточной информированностью опрошенных руководителей муниципальных образований в момент подготовки законопроектов или с изменившимися внешними условиями и, соответственно, мнениями региональных законодателей — этот вопрос заслуживает отдельного исследования.

Анализ реализации регионами Закона № 136‑ФЗ

Во всех 82 субъектах Федерации, в состав которых входят муниципальные образования всех типов: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, к декабрю 2014 года были приняты соответствующие региональные законы. Первыми, еще до официального опубликования 30 мая 2014 года Закона № 136‑ФЗ, это сделали депутаты областных дум Волгоградской и Московской областей (29 мая 2014 года), хотя в Московской области через три месяца закон был отредактирован. Быстрым принятием, вероятно, без особого обсуждения положений закона с представителями местных органов власти и учета мнения населения, также могут «похвастаться» региональные законодатели Иркутской, Магаданской, Самарской и Челябинской областей, Забайкальского и Камчатского краев и Ненецкого автономного округа. Законы в этих субъектах Федерации были приняты менее чем через две недели после вступления в силу Закона № 136‑ФЗ. Летом и в начале осени региональные законы были приняты еще в 14 субъектах Федерации. Большая же часть региональных парламентов (52 субъекта РФ) отложили принятие соответствующих законов на вторую половину осени, причем в десяти субъектах Федерации закон был принят в последний день (27 ноября 2014 года), отведенный на это Законом № 136‑ФЗ. И наконец, в семи субъектах Федерации — Республике Саха (Якутия), Краснодарском и Красноярском краях, Амурской, Вологодской, Ленинградской и Новгородской областях — законы были приняты уже в декабре 2014 года. Последним это сделали депутаты Законодательного собрания Краснодарского края 17 декабря 2014 года.

В ряде субъектов Федерации уже внесены поправки в принятые ранее законы. Так, например, депутаты Московской областной думы 29 мая 2014 года приняли соответствующий закон, а 5 сентября 2014 года внесли в него поправки, изменив в некоторых муниципальных образованиях модель системы организации МСУ. Депутаты Липецкого областного совета народных депутатов 25 сентября 2014 года приняли один закон, согласно которому в муниципальных образованиях установлена модель I, а 18 декабря приняли принципиально другой закон, согласно которому в муниципальных образованиях установлена модель II. Поэтому процесс реформирования и настройки системы МСУ в субъектах Федерации в 2014 году не был завершен и продолжился в текущем году.

В абсолютном большинстве субъектов Федерации (65 субъектов Федерации) в городских округах — центрах этих регионов на момент анализа (декабрь 2014 года) установлена модель II системы организации МСУ (рисунок 1). В Свердловской области установлена модель III, в соответствии с которой глава Екатеринбурга избирается населением и возглавляет представительный орган.

Лишь в 14 региональных центрах (Абакан, Анадырь, Благовещенск, Воронеж, Калининград, Кемерово, Майкоп, Новосибирск, Омск, Петрозаводск, Томск, Хабаровск, Южно-Сахалинск, Якутск) сохранили модель I. Причем это города, расположенные преимущественно в западной части Сибирского и в Дальневосточном федеральном округе.

Четыре субъекта Федерации (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ) предоставили своим муниципальным образованиям полную свободу выбора модели, которая определяется уставом муниципалитетов. При этом если в Воронеже остались прямые выборы градоначальника (модель I), то в Улан-Уде и Ханты-Мансийске утвердили модель II.

Еще до принятия соответствующих региональных законов в большинстве субъектов Федерации для их центров способ избрания главы муниципального образования был установлен согласно модели II. В 2014 году переход на эту модель стал приобретать массовый характер, и к списку городов, в которых главы избираются представительными органами, добавились Астрахань, Биробиджан, Великий Новгород, Владивосток, Горно-Алтайск, Иркутск, Краснодар, Липецк, Самара, Ставрополь, Чита, Ярославль и ряд других муниципальных образований. Особо выделяется из этой группы город Благовещенск — центр Амурской области, глава которого избирается не представительным органом из своего состава, а населением.

Главы муниципальных районов в большинстве субъектов Федерации также будут избираться их представительными органами. Модель II (и только эта модель) установлена в 55 субъектах Федерации (рисунок 2). В 14 субъектах Федерации население будет избирать всех глав муниципальных районов. В восьми субъектах для каждого муниципального района установлена своя модель (в основном — I или II, лишь в Московской области установлены все три модели). К четырем субъектам Федерации (Республика Бурятия, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ), в которых региональные законодатели предоставили свободу местным властям по выбору модели системы организации МСУ, добавилась Магаданская область, но такая свобода предусмотрена только для муниципальных районов.

Возможность создания новых видов муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов — предоставляется в том или ином виде лишь в девяти субъектах Федерации. Причем если в Республике Бурятия, Краснодарском и Ставропольском краях и Астраханской области в законах указано, что наделение муниципальных образований статусом городского округа с внутригородским делением на внутригородские районы осуществляется отдельным законом субъекта Федерации, то в Республике Татарстан, Свердловской и Псковской областях указаны конкретные критерии для деления городского округа на внутригородские районы. В Республике Татарстан статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500 тысяч человек, в Псковской области — городской округ с численностью жителей более 300 тысяч человек, а в Свердловской области критериями для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы является наличие в городских округах городов, являющихся административно-территориальными единицами, непосредственно входящими в Свердловскую область. А также наличие в этих городах двух или более административно-территориальных единиц Свердловской области, за исключением сельсоветов.

Первым примером изменения статуса городского округа на городской округ с внутригородским делением стал центр Челябинской области — город Челябинск. Там система организации МСУ установлена законом области «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе». Согласно ему деление Челябинского городского округа с внутригородским делением на внутригородские районы (семь районов) осуществляется при условии соблюдения их территориальной целостности. Челябинская городская дума формируется путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов по семь человек от каждого представительного органа внутригородского района в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Таким образом, численность депутатов городской думы составляет 49 человек. Численность депутатов шести районов — по 25 человек, а одного района — 20 человек. Общая численность депутатов представительных органов в городском округе — 219 человек.

Таким образом, в большинстве субъектов Федерации для городских округов, муниципальных районов установлена модель II системы организации МСУ. Избрание главы муниципального образования все больше стали доверять не населению, а депутатам представительного органа. Руководить администрацией в этом случае будет уже не избранный жителями глава, а назначенный по итогам конкурса сити-менеджер. Насколько эта модель и проводимые эксперименты с новыми видами муниципальных образований окажутся жизнеспособными и эффективными, предстоит узнать уже в ближайшем будущем.