Повышение эффективности бюджетных расходов, особенно в условиях дефицита бюджета, важнейшая задача в государственном секторе экономики. На сегодняшний день одним из инструментов, способствующих ее решению, является мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемый главными администраторами бюджетных средств (ГАБС). Предлагаем вашему вниманию статью о практике проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого в отношении подведомственных организаций, в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
Рейтинг ГАБС
Основным документом, регламентирующим проведение мониторинга качества финансового менеджмента, является приказ Минфина России от 13 апреля 2009 года № 34н. Согласно этому документу под мониторингом качества финансового менеджмента понимаются анализ и оценка совокупности процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит). По итогам указанного анализа и оценки Минфин России выстраивает рейтинг ГАБС. С этой целью для каждого ГАБС рассчитывается итоговая оценка качества финансового менеджмента (максимальная оценка — 100 баллов), и чем она выше, тем выше место, занимаемое в рейтинге.
По итогам реализации Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов в сфере управления общественными финансами на период до 2012 года был выявлен ряд недостатков и проблем, к сожалению, так и не решенных и перекочевавших в аналогичную программу на период до 2018 года. В их числе — ограниченность применения мониторинга качества финансового менеджмента в секторе государственного управления.
Ограниченность в данном случае обусловлена проведением мониторинга качества финансового менеджмента только на уровне ГАБС и отсутствием в законодательстве норм по осуществлению подобного мониторинга на уровне организаций, подведомственных ГАБС (внутриведомственного мониторинга качества финансового менеджмента). В результате на сегодняшний день у ГАБС на федеральном уровне нет поддержки в виде методик по созданию эффективного механизма, обеспечивающего непрерывное наблюдение и прогноз изменений бюджетных процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств, в целях выявления негативных изменений и выработки рекомендаций по их устранению или ослаблению.
Между тем проведение внутриведомственного мониторинга качества финансового менеджмента на постоянной основе может привнести в деятельность ГАБС и его подведомственных учреждений ряд положительных моментов, например:
повысит прозрачность и подотчетность деятельности подведомственных организаций и, что особенно важно, территориальных органов (мониторинг позволяет определить, по каким направлениям есть провалы, за счет применения научно-обоснованной системы показателей, своевременно информирующей о неэффективном и нерезультативном использовании бюджетных средств);
позволит руководителям всех уровней управления оперативно оценивать ситуацию и принимать взвешенные управленческие решения, направленные на улучшение качества финансового менеджмента, осуществляемого территориальным органом, структурным подразделением или государственным учреждением, создавать дополнительные стимулы для активизации движения подведомственных организаций в приоритетных для ГАБС направлениях;
позволит выявить недостатки, характерные для всей подведомственной сети, работа над которыми обеспечит повышение качества финансового менеджмента, осуществляемого ГАБС.
Понимая это, некоторые ГАБС, в том числе и МЧС России, пошли по пути создания внутриведомственных оценок качества финансового менеджмента, осуществляемого подведомственными организациями.
Практика МЧС России
В системе МЧС России мониторинг качества финансового менеджмента проводится с 2010 года. При этом изначально этот процесс регламентировался приказом МЧС России от 8 сентября 2011 года № 502. Но поскольку документ не в полной мере соответствовал требованиям действующего законодательства, в 2012 году было принято решение о совершенствовании процесса проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого в отношении подведомственных МЧС России распорядителей, получателей средств федерального бюджета и бюджетных учреждений.
Для реализации решения на первом этапе был проведен анализ существующей в системе МЧС России методологии проведения мониторинга качества финансового менеджмента, утвержденный вышеупомянутым приказом МЧС России № 502, который выявил наличие существенных недостатков содержательного и методологического характера, в частности:
отсутствие ключевых норм, определяющих организацию проведения мониторинга, порядок расчета оценок качества финансового менеджмента и порядок составления рейтинга бюджетополучателей;
применение единой системы показателей мониторинга для всех типов подведомственных МЧС России учреждений, отличающихся по своим функциям и бюджетным полномочиям, а потому несопоставимых между собой;
законодательную неприменимость системы мониторинга качества финансового менеджмента для оценки бюджетных учреждений.
С учетом выявленных недостатков, а также организационной структуры МЧС России и отраслевых особенностей, влияющих на деятельность подведомственных учреждений, была разработана новая методология проведения мониторинга качества финансового менеджмента. С целью апробации разработанной методологии, выявления слабых мест и потенциальных неточностей была проведена ее интеграция в деятельность ряда подведомственных МЧС России распорядителей, получателей бюджетных средств и бюджетных учреждений. По результатам апробации методология была утверждена приказом МЧС России от 22 августа 2013 года № 555.
Данная методология по сути уникальна, поскольку не только учитывает федеральный опыт, но и включает ряд нововведений, учитывающих отраслевую специфику и потребности МЧС России. Например, в оценку введены такие направления деятельности, как «Обязательное страхование», «Управление государственными закупками» и «Приносящая доход деятельность».
Необходимо отметить, что система показателей качества финансового менеджмента подведомственных МЧС России распорядителей, получателей бюджетных средств и бюджетных учреждений содержит 11 направлений мониторинга, которые избирательно применяются к указанным категориям организаций, с учетом специфики деятельности последних (таблица 1).
При расчете итоговой оценки качества финансового менеджмента подведомственной МЧС России организации в расчет берутся и характерные для этой организации сведения об отраслевых особенностях, заполненные по специальной форме, схожей с формой 0507044 для ГАБС (раздел IV приказа Минфина России от 13 апреля 2009 года № 34н). Сбор сведений об отраслевых особенностях предназначен для ведения учета факторов, не подверженных влиянию и управлению со стороны организаций. К таким сведениям могут относиться непредвиденные расходы, связанные с возникновением чрезвычайной ситуации и оказывающие негативное влияние на значение показателей и итоговых оценок. Сведения об отраслевых особенностях подвергаются анализу на предмет объективности, по результатам которого итоговая оценка качества финансового менеджмента по конкретному учреждению корректируется либо остается без изменений.
В результате расчета показателей, оценок качества финансового менеджмента и с учетом отраслевых особенностей формируются следующие рейтинги организаций, подведомственных МЧС России:
рейтинг получателей бюджетных средств, имеющих также бюджетные полномочия распорядителей бюджетных средств и администраторов доходов бюджета (таблица 2);
рейтинг получателей бюджетных средств, имеющих также бюджетные полномочия администраторов доходов бюджета (таблица 3);
рейтинг бюджетных учреждений (таблица 4).
Организации, занявшие первые места, награждаются переходящими кубками, а их руководители премируются. Кроме того, формируется список учреждений, получивших низкие оценки, с которыми ведется работа по устранению недостатков. Таким образом, разработанная методология мониторинга качества финансового менеджмента на данный момент полностью адаптирована под специфику деятельности МЧС России. В то же время это не застывшая методика: в соответствии с изменениями в российском законодательстве на регулярной основе происходит корректировка и пересмотр системы показателей.
Мониторинг качества финансового менеджмента в системе МЧС России проводится ежегодно на базе автоматизированной информационной системы (АИС), позволяющей осуществлять централизованный и оперативный сбор, обработку и хранение поступающей информации, необходимой для расчета показателей и итоговых оценок качества финансового менеджмента. Причем функциональные особенности АИС позволяют охватить всю подведомственную сеть МЧС России, рассредоточенную по всей Российской Федерации, что в свою очередь позволяет провести сбор и обработку информации в кратчайшие сроки. Кроме того, в настоящее время идет разработка аналитической подсистемы, позволяющей руководителям центрального аппарата МЧС России получать оперативную информацию о состоянии качества финансового менеджмента, осуществляемого подведомственными организациями в визуальном виде (графики, диаграммы, таблицы и др.).
Внедрение в 2012 году системы внутриведомственного мониторинга качества финансового менеджмента в деятельность МЧС России позволило создать инструмент эффективного отслеживания и своевременного реагирования на негативные изменения, возникающие при управлении бюджетными средствами. Данное обстоятельство, в свою очередь, оказало положительное влияние на позицию ведомства в рейтинге ГАБС, формируемом Минфином России (рисунок 3). МЧС России в период с 2011 по 2013 год улучшило свою позицию в рейтинге качества финансового менеджмента ГАБС, поднявшись с
Как видно на рисунке 3, в 2013 году произошло снижение как средней оценки качества финансового менеджмента по всем ГАБС, так и итоговой оценки МЧС России. Причем, итоговая оценка министерства снизилась на большее число пунктов по отношению к средней оценке ГАБС. Почему же произошло снижение оценок качества финансового менеджмента?
Сказалось влияние изменений, внесенных Минфином России в методику проведения мониторинга качества финансового менеджмента (приказ Минфина России от 13 апреля 2009 года № 34н), прежде всего в части увеличения весовых коэффициентов «непопулярных» показателей по финансовому планированию и исполнению бюджета в части расходов. До внесения указанных изменений значения по данным показателям практически у всех ГАБС были на низком уровне и недотягивали до целевых значений. В числе попавших в такую «ловушку» изменения методологии оказалось и МЧС России. Несмотря на улучшение общей позиции в рейтинге, шоковая терапия, проведенная Минфином России, усилила влияние изначально слабых мест в финансовом менеджменте МЧС России на итоговые результаты. Очевидно, требуется активизация работы министерства в этом направлении.
Проблемные аспекты
В процессе реализации проекта по организации внутриведомственного мониторинга качества финансового менеджмента МЧС России столкнулось с рядом трудностей, которые неизбежны при внедрении в деятельность любых новаций. Прежде всего это трудности методологического и организационного характера.
Первые связаны с наличием в системе показателей качества финансового менеджмента МЧС России более 100 показателей, встроенных в сложную систему расчета (рисунок 4). Наличие большого количества показателей снижает значимость каждого из них в итоговой оценке. Большое количество целевых ориентиров приводит к тому, что оцениваемая организация старается преуспеть сразу во всех направлениях, что в результате может и не привести к прорывному результату. А точечные улучшения могут не повысить значительным образом результирующую оценку.
Трудности организационного характера связаны с человеческим фактором. На практике нередки факты представления специалистами оцениваемых организаций сведений о том, что картина с финансовым менеджментом в их организации более радужна, чем это есть на самом деле. В результате получаемые итоговые оценки несправедливы для тех учреждений, которые корректно отражают фактическую ситуацию.
Положение усугубляется двумя факторами. Во-первых, в системе 40% показателей вводятся вручную, то есть влияние желающих искусственно повысить свою оценку может оказаться значительным. Во-вторых, при наличии большого количества организаций, подведомственных МЧС России, становится практически невозможным проверить весь массив предоставляемой информации. Выход из создавшегося положения видится в сокращении количества показателей с целью увеличения значимости каждого из них и сокращения общего массива данных с целью создания возможностей для его сплошной проверки и выявления неточной информации.
По нашему мнению, опыт проведения внутриведомственной оценки качества финансового менеджмента в системе МЧС России может послужить основой для создания подобных инструментов, направленных на экономное и результативное использование бюджетных средств, в любом федеральном органе исполнительной власти.
