С момента принятия Закона от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» прошел уже почти год. Однако его положения по-прежнему остаются в центре внимания и активно обсуждаются в муниципалитетах, экспертным сообществом, на различных дискуссионных площадках, форумах, на страницах специальных изданий. Работа по формированию правовой среды стратегического планирования еще далеко не закончена. Будут вноситься поправки в федеральные законы, приниматься законы субъектов РФ, нормативные правовые акты на местном уровне. Большая работа предстоит по формированию методического аппарата стратегического планирования. Поэтому очень важно понять, какие плюсы могут получить муниципалитеты от правильного использования норм закона, сориентировать их в новой правовой среде.
Dura lex, sed lex
Анализ предыдущей практики стратегического планирования свидетельствует о том, что с определением целей и задач развития у большинства муниципалитетов не бывает затруднений. Сложности возникают на этапе реализации планов, когда необходимо привязывать пожелания к реальным ресурсам, прежде всего бюджетным, которыми располагает муниципалитет. То, что Закон № 172‑ФЗ обязывает устанавливать связь между управлением социально-экономическим развитием и бюджетными процессами, это большой плюс. Координация муниципального стратегического управления и бюджетной политики является предметом Закона № 172‑ФЗ (статья 1) и основной задачей стратегического планирования (статья 8).
В ходе бюджетного планирования определяются объемы, структуры и направления использования денежных ресурсов, которые можно мобилизовать в качестве доходов, направить на финансирование расходных обязательств, использовать в качестве источников финансирования дефицита. Основным результатом бюджетного планирования является подготовка бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетное планирование носит регулярный характер и является наиболее формализованной и регламентированной формой плановой работы.
Стратегическое планирование для муниципального уровня определено в Законе № 172‑ФЗ как деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований. Стержневым документом стратегического планирования является стратегия социально-экономического развития. Если установить устойчивую связь между параметрами стратегии и бюджета, то это и будет означать решение задачи координации стратегического и бюджетного планирования.
Планирование
Наиболее логично связь бюджетного и стратегического планирования устанавливается через включение в число стратегических ряда документов, которые в обязательном порядке разрабатываются в соответствии с Бюджетным кодексом. Это прогнозы социально-экономического развития и муниципальные программы. Кроме того, муниципалитеты получили право разрабатывать долгосрочные бюджетные прогнозы, и это также должно укрепить стратегическую и бюджетную составляющие плановой деятельности.
Согласно главе 20 БК РФ схема бюджетного планирования включает в себя ряд этапов. Вначале на основании прогноза социально-экономического развития и информации вышестоящих уровней бюджетной системы оцениваются доходы бюджета. Одновременно проводятся расчеты объемов бюджетных ассигнований (предельных объемов денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств), требуемых для исполнения действующих расходных обязательств. Принимаются решения о принятии новых расходных обязательств, и оценивается требуемый объем ассигнований на их исполнение. При этом расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, превращаются в бюджетные обязательства. Далее проводится балансировка планируемого объема доходов и расходов с учетом источников финансирования бюджетного дефицита. Подготовленный таким образом муниципальной администрацией проект бюджета и документы, представляемые вместе с ним (в его составе), после проведения публичных слушаний передаются в представительный орган муниципального образования для утверждения.
Следует отметить, что на основании прогноза рассчитываются параметры бюджета в части налоговых и неналоговых доходов, которые непосредственно зависят от показателей социально-экономического развития муниципалитета. Доля таких источников в большинстве муниципалитетов относительно невелика (таблица).
Новая схема согласительных процедур
В сегодняшних условиях через прогноз социально-экономического развития можно обосновать лишь относительно небольшую часть доходов бюджета. Решающей является информация о поступлениях из бюджета вышестоящего уровня. Связь между этими доходами и стратегическим планированием социально-экономического развития напрямую никогда не устанавливалась. На практике здесь наблюдалась обратная зависимость — улучшение показателей социально-экономического развития вело к сокращению трансфертов из бюджета вышестоящего уровня.
С принятием Закона № 172‑ФЗ ситуация может измениться. В законе указывается на необходимость согласования и координации документов стратегического планирования различных уровней. Если раньше процесс согласования бюджетов касался показателей каждого конкретного года, то теперь появилась возможность выстроить схему согласительных процедур, которая начиналась бы на уровне стратегий социально-экономического развития муниципального образования и субъекта РФ, потом опускалась на уровень программ — государственных и муниципальных соответственно — и затем становилась основой определения параметров бюджета на текущий год. Процесс согласованного планирования может стать основой для возникновения системы взаимных обязательств муниципального и субъектового уровней по реализации согласованных документов стратегического планирования. Эти схемы могут быть реализованы в ходе законотворческой деятельности на уровне субъекта РФ и позволят качественно повысить уровень плановой работы.
Следует отметить, что в ограниченных масштабах согласительные процедуры при планировании уже применялась на практике. В 2014 году в соответствии с поручением Президента РФ поступления в бюджеты ЗАТО определялись по результатам согласования программ их социально-экономического развития в субъекте РФ, на территории которого они располагались.
Прогноз прогнозу рознь
Можно ли считать, что среднесрочный прогноз по Закону № 172‑ФЗ и прогноз социально-экономического развития муниципального образования по Бюджетному кодексу — это одно и то же? На первый взгляд — да. Прогноз социально-экономического развития муниципального образования согласно части 1 статьи 173 БК РФ разрабатывается на период не менее трех лет. В этом смысле он попадает в интервалы как среднесрочного, так и долгосрочного периода в терминах Закона № 172‑ФЗ. Однако часть 4 статьи 173 БК РФ вносит большую определенность в сроки проведения и способы построения прогнозов. Прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода. То есть, как и при составлении бюджета, используется так называемый метод «скользящих передвижек». Ничего подобного для прогноза на среднесрочный период Закон № 172‑ФЗ не предусматривает, ограничивая только период, на который разрабатывается данный прогноз, шестью годами. К этому следует добавить, что в статье 35 Закона № 172‑ФЗ, раскрывающей понятие прогноза на среднесрочный период для субъекта РФ, сфера его применения однозначно выведена за рамки бюджетного процесса.
Вместе с тем на практике для определения параметров среднесрочной перспективы у муниципального образования вряд ли возникнет потребность в разработке двух прогнозных планов. Очевидно, что будут готовиться документы, ориентированные на потребности составления бюджета, которые в случае необходимости дополнятся более широкой номенклатурой показателей, позволяющих оценить среднесрочные перспективы развития муниципалитета вне рамок бюджетного процесса.
Данный подход вполне применим и к долгосрочному прогнозу социально-экономического развития муниципального образования. В соответствии с современными научными представлениями долгосрочный прогноз отличается от среднесрочного не только формальными временными горизонтами, но и содержательно, через различия в перечне используемых показателей, особенности их агрегирования, задействованные при прогнозировании методик и моделей. Долгосрочный прогноз не может быть приведен к среднесрочному механически — путем расчета значений промежуточных показателей. Норма Закона № 172‑ФЗ об альтернативности выбора прогнозного горизонта — либо среднесрочного, либо долгосрочного — имеет только терминологические последствия. В случае одновременной разработки и среднесрочного, и долгосрочного прогноза один из них (очевидно, среднесрочный) не войдет в состав стратегических документов данного муниципалитета, но это не означает, что муниципалитеты не вправе его разрабатывать.
Согласно Бюджетному кодексу прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период готовится в целях формирования бюджетного прогноза. Можно с уверенностью утверждать, что потребность в долгосрочном прогнозировании возникнет и при подготовке стратегий социально-экономического развития. Причем в какой последовательности эти документы будут разрабатываться и как будут связаны друг с другом, закон не определяет. Для ряда муниципалитетов будет удобнее с помощью долгосрочного прогноза определить коридор возможностей социально-экономического развития и затем выстроить стратегию в границах этого коридора. Может быть и другой подход, когда сначала в стратегии определяются цели, задачи, приоритеты развития, а затем с помощью прогноза выстраиваются альтернативные траектории движения к этим целям. И тот и другой подход имеет право на существование, и хорошо, что законодатель в данном случае не вводит излишнюю регламентацию.
Новации закона
К числу новаций Закона № 172‑ФЗ относится включение в число документов стратегического планирования бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (статья 11). Общая характеристика данного инструмента планирования дана в Законе от 4 октября 2014 года № 283‑ФЗ, который добавил в Бюджетный кодекс статью 170.1 «Долгосрочное бюджетное планирование». Под бюджетным прогнозом на долгосрочный период понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик местных бюджетов, показатели финансового обеспечения муниципальных программ на период их действия, иные показатели, характеризующие местные бюджеты, а также основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.
Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования на соответствующий период. Бюджетный прогноз позволяет согласовывать цели социально-экономической и бюджетной политики в среднесрочной и долгосрочной перспективе, повышать обоснованность стратегических решений, оценивать последствия долгосрочных (капитальных) расходов на доходы и расходы бюджета.
Долгосрочное бюджетное планирование осуществляется в соответствии с теми же методологическими подходами, что и долгосрочное планирование социально-экономического развития. Потребность в долгосрочном бюджетном планировании может возникнуть при реализации на территории муниципалитетов крупных инвестиционных проектов и необходимости оценки их бюджетной эффективности. Подготовка качественного бюджетного прогноза на уровне субъекта РФ также может служить предпосылкой и основанием для проведения аналогичной работы на уровне муниципалитетов, в первую очередь тех, где сосредоточен основной экономический потенциал региона. Бюджетный прогноз в вариантном исполнении может очертить коридор бюджетных ограничений при подготовке стратегии социально-экономического развития. Разработка муниципальных программ, выходящих за рамки очередного бюджетного периода, также может потребовать использование параметров долгосрочного бюджетного планирования.
Отрицательные факторы
Вместе с тем существуют объективные препятствия, которые сужают сферу применения этого инструмента. Прежде всего достоверность долгосрочного, в том числе и бюджетного, планирования серьезно снижается в условиях экономической нестабильности. Прямым следствием нарастающих кризисных явлений становится повышение зависимости местных бюджетов от трансфертов из других уровней бюджетной системы. Нарастание зависимости бюджетов от межбюджетных трансфертов в условиях, когда процедуры согласования плановых документов еще не отработаны, снижает возможности муниципалитетов по определению своих бюджетных перспектив.
Другим отрицательным фактором является нестабильность правовой базы МСУ. По подсчетам специалистов фонда «Институт экономики города», за период с января 2011 года по сентябрь 2014 года было принято четыре федеральных закона, меняющих перечень и нормативы источников доходов местных бюджетов (статьи 61, 61.1, 61.2, 62 Бюджетного кодекса), и 18 федеральных законов, меняющих перечень вопросов местного значения и перечень прочих вопросов, правом решения которых наделены органы МСУ (статьи 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1 федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). Долгосрочное бюджетное планирование в таких условиях осуществлять достаточно затруднительно, и можно порекомендовать муниципалитетам не спешить с внедрением данного инструмента.
Муниципальные программы
Планирование расходов бюджета связано со стратегическим планированием через формирование муниципальных программ. В Законе № 172‑ФЗ муниципальная программа определяется как документ стратегического планирования, обеспечивающий наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования. Поскольку цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования определяются стратегией его социально-экономического развития, диспозитивность нормы части 2 статьи 39 Закона № 172‑ФЗ о разработке стратегии социально-экономического развития муниципального образования и плана мероприятий по ее реализации для городских округов и муниципальных районов становится неочевидной.
В настоящее время в основном используется три подхода к планированию расходов:
1) затратный («от достигнутого») — корректировка фактически сложившегося уровня бюджетных расходов;
2) сметный — при финансировании объектов капитального строительства и иных «проектных» расходов;
3) планирование на основе нормативов финансирования.
Лучшей в настоящее время является практика, базирующаяся на использовании стандартов качества как основе нормативного финансирования услуг.
Местные органы власти при формировании бюджетов
В сентябре 2014 года Минфином России были подготовлены Методические рекомендации по составлению и исполнению бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ. В этом документе муниципальные программы рекомендуется разрабатывать в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными стратегией социально-экономического развития муниципального образования. В рамках муниципальных программ рекомендуется формулировать одну цель, которая должна соответствовать приоритетам и целям социально-экономического развития муниципального образования в соответствующей сфере и определять конечные результаты реализации муниципальной программы. Достижение цели обеспечивается решением задач муниципальной программы. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели. Реализация конкретной задачи муниципальной программы должна осуществляться в рамках соответствующей подпрограммы.
На муниципальном уровне разработку муниципальных программ рекомендуется осуществлять на основании перечня муниципальных программ, утверждаемого администрацией муниципалитета. По аналогии с предписаниями Закона № 172‑ФЗ для субъектного уровня можно предположить, что такой перечень войдет в состав плана реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
При определении структуры муниципальной программы рекомендуется учитывать структуру органов МСУ и организационно-правовые отношения между ними (полномочия, ответственность и порядок взаимодействия), а также практику применения программно-целевых инструментов. Структура муниципальной программы должна быть сформирована исходя из принципа четкого соответствия планируемых к реализации программных мероприятий целям и задачам муниципальной программы, что позволит в дальнейшем провести оценку эффективности бюджетных расходов на реализацию программы.
Показатели (индикаторы) муниципальных программ должны обеспечить возможность проверки и подтверждения достижения целей и решения задач. При этом для каждой задачи должен быть сформирован как минимум один индикатор, характеризующий ее решение. Результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития Российской Федерации в соответствии с Законом № 172‑ФЗ должны отражаться в ежегодных отчетах главы муниципального образования, главы местной администрации, а также в сводном годовом докладе о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ.
Права и обязанности
При разработке муниципальных программ рекомендуется использовать принципы проектного управления с обязательным обоснованием выбора форм и механизмов финансирования реализации конкретных мероприятий, включая возможность их реализации без использования средств соответствующего бюджета либо целесообразность применения механизмов ГЧП. Закон № 172‑ФЗ указывает на необходимость использования обоснованных методик оценки эффективности муниципальных программ и результатов оценки эффективности при составлении проекта бюджета и уточнении оценки расходов на более отдаленную перспективу. Должны быть внедрены механизмы корректировки низкоэффективных муниципальных программ. Внесение соответствующих изменений в муниципальную программу целесообразно в случаях, когда планируемые изменения бюджетных ассигнований оказывают значительное влияние на целевые показатели (индикаторы) и ожидаемые результаты реализации муниципальных программ. Соответствующую норму рекомендуется закрепить в порядке формирования и реализации муниципальных программ. Утверждение новых муниципальных программ и внесение изменений в действующие рекомендуется синхронизировать по срокам.
Согласно пункту 4 статьи 179 Бюджетного кодекса государственными программами субъекта Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию муниципальных программ, направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам субъекта. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе предъявлять к муниципальным программам общие требования, касающиеся соответствия их целей, инструментов и механизмов достижения этих целей, а также целевых индикаторов соответствующим государственным программам субъектов РФ. При этом требование к наименованиям муниципальных программ, их структуре (количеству и составу подпрограмм, мероприятий), срокам реализации признано недопустимым вмешательством в деятельность местных администраций.
Органы МСУ самостоятельны в выборе методических подходов к планированию финансового обеспечения муниципальных программ. Рекомендуется использование двух таблиц с финансовым обеспечением (по аналогии с государственными программами) в разрезе ведомств и в разрезе источников финансирования (уровни бюджетной системы и внебюджетные средства). Финансирование из иных уровней бюджетной системы может отражаться как средства, направляемые на достижение соответствующих целей, или как средства, перечисленные в местный бюджет в виде межбюджетных трансфертов. Целесообразно в том или ином виде отразить в программе средства, направляемые на достижение ее целей не из местного бюджета (например, в форме отдельной справочной таблицы).
Следует отметить, что подход к формированию программ с разными вариантами финансового обеспечения, использованный в 2013 году на федеральном уровне, а также в отдельных субъектах РФ в 2014 году, себя не оправдал и не может быть рекомендован к применению на местном уровне.
Имеющаяся практика стратегического планирования предоставляет ряд примеров включения в стратегии социально-экономического развития бюджетных показателей. В комплексных программах социально-экономического развития присутствуют детальные таблицы, сформированные на весь период либо на первые несколько лет реализации. В стратегиях социально-экономического развития в ряде случаев определялся планируемый объем финансирования основных проектов развития — коммерческих инвестиционных проектов и (или) проектов, финансируемых за счет бюджетных средств (например, стратегии развития городов Набережные Челны (до 2015 года), Данков (до 2020 года), Чебоксары (до 2020 года)). В стратегии развития города Нижневартовска до 2020 года были проработаны сценарные (альтернативные) прогнозы основных показателей бюджета. В ряде стратегий показатели бюджетной обеспеченности полностью отсутствовали (например, стратегии развития городов Пскова (до 2020 года), Омска (до 2025 года), стратегия развития городского округа Инта на период до 2020 года).
В Законе № 172‑ФЗ ничего не говорится по поводу оценки бюджетной эффективности документов стратегического планирования. Очевидно, что оценка бюджетной эффективности сохранится как обязательный элемент муниципальных программ. В стратегиях социально-экономического развития и планах возможны расчеты бюджетного эффекта в отношении наиболее крупных и значимых проектов, реализация которых требует продолжительного времени.
