Министр финансов Антон Силуанов дал интервью газете «Ведомости». Он рассказал, как ослабление рубля помогло экономике, почему нельзя увеличивать бюджетные расходы и что нужно делать с госслужащими. Интервью опубликовано на сайте Министерства финансов России. «Бюджет» приводит его текст без изменений.
Министр финансов Антон Силуанов пытается решить две взаимоисключающие задачи: при падении цены на нефть избежать секвестра бюджета и не растратить резервы к предвыборному 2018 году. Чтобы добиться этого, он призывает сокращать социальные расходы – иначе их доля вместе с оборонными превысит 70%, и средств на развитие экономики уже не останется.
Как вы оцениваете ситуацию в экономике, что нужно и что можно сделать для стимулирования ее роста?
Экономика испытала серьезный шок и постепенно приходит в новое равновесие за счет мер, которые были приняты в области бюджетной и денежно-кредитной политики. Несмотря на их жесткость – это и сокращение расходов бюджета, и отказ от индексации зарплат, и 10%-ное сокращение госпрограмм, – эти сложные и болезненные шаги приводят к позитивным результатам. Мы видим, что инфляция снижается, вслед за этим корректируются и процентные ставки. Это сейчас крайне важно для экономики, получившей преимущества от изменения курса рубля, для структурных изменений ВВП в пользу прибыли предприятий. Эти изменения приводят к росту конкурентоспособности, снижению издержек и увеличению прибыли – основному источнику инвестиций.
Пока они падают.
Оснований для восстановления инвестиционной активности становится все больше: у компаний растет прибыль (поступления от налога на прибыль в региональных бюджетах за вычетом доходов от СРП растут на 19% по итогам первых пяти месяцев); увеличивается конкурентоспособность по издержкам; и даже ограничения по торговле, которые приняты и нами, и не нами, – это возможность наших предприятий занять своей продукцией ниши импортных товаров.
Что нас сдерживает? Это высокие ставки на рынке кредитования, сложность с доступностью кредитных ресурсов, а также отсутствие определенности в том, как макроэкономическая ситуация будет развиваться в дальнейшем. Снижение инфляции, снижение ставок и перезапуск инвестиционной активности – это все звенья одной цепи.
Способствовать дальнейшему снижению инфляции и более низкому уровню процентных ставок в экономике можно и нужно путем бюджетной политики. Нужен бюджет, который бы не раскручивал инфляцию, не приводил, как это было раньше, к увеличению перераспределяемых через бюджет ресурсов и вытеснению частной инвестиционной активности. Первые шаги мы сделали в начале года, приняв поправки в бюджет, следующие должны сделать при подготовке бюджета на ближайшую трехлетку.
По нашей оценке, в этом году доходы федерального бюджета снизятся на 2–2,5 трлн руб. из планировавшихся 15 трлн, в 2016 г. – на 1,8 трлн руб. по сравнению с планом, в 2017 г. – на 1,6 трлн руб. Поэтому и распределять через бюджетную систему мы должны меньше средств. Кстати, и источники финансирования бюджета сократились за счет закрытия внешних рынков.
Мы просто обязаны сделать бюджет адекватным новому состоянию экономики. Сокращение притока валюты в страну на $150–200 млрд накладывает отпечаток на внутренний спрос, на темпы роста экономики. Минфин и ЦБ принимают все меры для стабилизации ситуации на финансовом рынке, для более быстрого выхода экономики на новое равновесие.
Думаю, нам это удается и мы на пути к цели. Дальнейшая задача – в том, чтобы вслед за стабилизацией финансовых рынков заработала экономика. Это зависит и от того, когда финансовые ресурсы станут доступнее и для инвестиций, и для текущей деятельности предприятий. Это лишь одна, финансовая, составляющая, необходимая для запуска экономического роста, помимо снижения издержек, улучшения условий для бизнеса.
Инвестиции падают не первый год – наверное, дело не только в стоимости кредитных ресурсов. И бюджетные инвестрасходы вы тоже сокращаете. Вы называете инвестиции ключевым фактором роста, но, если не увеличиваются ни частные, ни государственные инвестиции, тогда за счет чего будет рост?
Строить политику роста преимущественно на государственных инвестициях – это абсурд. Во-первых, значительная часть таких инвестиций, например строительство детсадов, учреждений культуры, объектов социальной сферы, – это не те инвестиции, которые стимулируют экономический рост, это, по сути, расходы на текущее потребление. Они важны, не спорю, но стимулом экономического роста не являются.
Другое дело – инфраструктура, в первую очередь дорожная, которая действительно важна с точки зрения стимулирования экономического роста. Таких расходов должно быть больше, и им должен отдаваться приоритет. Кроме того, у нас задействуются средства ФНБ для реализации инфраструктурных проектов, это дополнительный инвестиционный ресурс.
Важны новые источники долгосрочных инвестиций, такие как накопительная часть пенсий: в этом году НПФ уже получили около 500 млрд руб. прежних накоплений, которые были в ГУК. С 2016 г. возобновятся накопительные пенсионные взносы, появятся новые инвестиционные ресурсы для вложений в экономику. Ручейки частных денег должны искать себе эффективное применение, это они должны запускать экономику. Кризис 1998–1999 гг. был похож на нынешний, только был более жестким и менее регулируемым: сократились издержки, активизировались частные инвестиции, мы получили преимущество из-за ослабления курса, начался период экономического роста. Сейчас похожие преимущества, которые важно не упустить.
Какие проектировки предлагает Минфин? На сколько придется сокращать расходы?
Мы берем за базу расходы прежней трехлетки, включающей 2016–2017 гг., и сокращаем их на условно утвержденные расходы, которые не распределены, – такой подход использовался и в последние годы. То есть мы сокращаем плановые нераспределенные расходы – так называемые условно утвержденные – это 2,5% расходов, или 400 млрд руб. в 2016 г., и таким образом формируем предельный объем на следующий год.
А вот как расставить приоритеты внутри этих сумм – это уже серьезный вопрос. Пересмотр принципов индексации позволит правительству избежать резкого ухудшения структуры бюджета, сохранить расходы на инвестиции в инфраструктуру, на госпрограммы, на вложения в человеческий капитал, которые нам необходимы, чтобы экономика двигалась вперед.
Не опасно ли сокращение социальных расходов в предвыборный период?
Мы не говорим о сокращении социальных расходов. Главное – их наращивать в соответствии с нашими возможностями. Вариантов немного. Либо проводить популистскую политику, потратить все резервы и перейти к эмиссионному финансированию ЦБ, негативные последствия которого очевидны. Либо выбрать иной курс – тратить столько, сколько зарабатываем, сохраняя запас прочности.
Да, можно продолжить увеличивать расходы сейчас, но это будет непростительное проедание резервов, и, наоборот, сокращение расходов, которые можно было бы направить на стимулирование роста экономики, даст увеличение темпов роста и в конечном итоге больше доходов бюджета в будущем, которые будут направляться и на социальную сферу. Нельзя забывать и о нашей уязвимости перед внешней конъюнктурой. С резервами жить спокойнее, чем без них.
Жить по средствам – единственно возможный вариант бюджетной политики. Составить бюджет на три года, обеспечив его ресурсами, в том числе и электоральный период, одновременно привести госфинансы в соответствие новому состоянию экономики – вот наша задача. Сбалансировать бюджет к 2018 г., сохранить резервы и выполнить все наши обязательства возможно, и такие предложения мы представили в правительство.
Предложения основываются не на сокращении расходов, а на неувеличении новых обязательств, ограничении индексаций возможностями роста доходов бюджета. Иначе скатимся к тому, что 70 с лишним процентов расходов будут занимать зарплаты, пенсии и оборонные траты, которые на стимулирование роста не имеют решающего влияния.
То есть индексация будет, но поменьше? Какой порядок вы предлагаете?
Смотрите: вот у нас есть действующий бюджет на 2016–2017 гг., есть уровень расходов, который мы не предлагаем сокращать в номинале, за исключением условно утвержденных расходов. В «Основных направлениях деятельности правительства» поставлена задача сократить расходы в реальном выражении на 5%, это очень серьезно. Мы говорим, что сокращать в реальном выражении нужно, но в пределах 5%. Иначе это приведет к дополнительным сокращениям расходов по отношению к ранее уже принятым решениям.
На какой уровень возможна индексация?
Примерно на уровень целевой инфляции и роста доходов – это около 4%. Если мы будем индексировать наши обязательства более высокими темпами, это либо будет приводить к увеличению инфляции и дефицита, для финансирования которого у нас тоже источников нет, либо потребует ускоренно потратить резервный фонд, либо забрать ресурсы с внутреннего рынка, т. е. из экономики: плохо.
Если оставлять прежние правила индексации, потребуется еще больше сократить остальные расходы, что тоже невозможно. Поэтому нужно принимать взвешенное решение, находить верный баланс. Было бы абсолютно справедливым в сложившихся условиях не сокращать ранее принятые расходные решения, но и не увеличивать их, а при решении вопроса о темпах индексации исходить из возможностей, которые есть сегодня у государства.
Это касается и пенсий, и зарплат?
И пенсий, и зарплат. По государственным гражданским служащим мы могли бы еще раз пропустить индексацию, не считая сокращения на 10% в этом году. По этому году решения есть, но нормативные акты еще предстоит принять. Сокращать нужно: фонд оплаты труда уменьшен на 10%, и нужно уменьшать численность госслужащих. Примеры более масштабного сокращения госслужащих мы видим в ряде регионов.
Была идея переводить часть госслужащих на гражданско-правовой договор, т.е. выделять функции, не связанные непосредственно с исполнением функций органов власти. Она остается?
Остается. Кстати говоря, в налоговой службе на аутсорсинг передано много функций. Это наша глобальная задача – сделать из государственной гражданской службы две составляющие: собственно государственные служащие, ответственные за принятие решений, и обеспечивающий персонал. К сожалению, пока процесс застопорился, но с повестки дня он не снимается: задача реформирования государственной гражданской службы должна быть решена к 2018 г.
Возвращаясь к индексации – как к позиции Минфина относятся другие ведомства?
В экономическом блоке правительства понимание в целом есть. У министров социальной направленности, конечно, есть возражения. Более того, есть отдельные мнения, что в нынешних условиях, наоборот, надо стимулировать потребление и за счет этого стимулировать экономический рост. Но возвращаться к старой модели роста и стимулировать потребление за счет госбюджета – это невозможно и бесперспективно.
А цена вопроса какая?
Изменение подходов по полному кругу вопросов высвобождает порядка 2,5 трлн руб. за трехлетку. Если этого не делать, то индексация будет самым большим приростом расходов в следующем году, забирающим полностью увеличение расходов. Если мы меняем подходы к индексации, то укладываемся в предельные значения расходов.
Кроме индексации что еще будет сокращено?
Решения по оптимизации госпрограмм на 10%, которые были приняты в 2015 г., будут перенесены и на следующую трехлетку, это безусловно. Это порядка 700 млрд руб.
Вы сказали, что если ничего не менять, то резервный фонд можно потратить за два года. А может быть, лучше действительно потратить, чтобы изменения произошли? Резервы помогли пережить прошлый кризис, но они же помешали проведению реформ, потому что заливать проблемы деньгами, конечно, проще, чем что-то менять. В итоге получился новый кризис.
А если у вас зарплата часто меняется, причем не в большую сторону, нет запасов на черный день и этот черный день наступит, то что тогда – идти с протянутой рукой? Для государства это неоправданная и рисковая политика. Учитывая нашу зависимость от конъюнктуры, не иметь резервных фондов – это ошибочная стратегия, это безответственный подход к финансовой политике.
А сейчас не так?
Сейчас как раз тот момент, когда у нас есть резервы, но есть и необходимость принять жесткие решения, не дожидаясь новых кризисных явлений. Надежда на русское авось как осознанная политика в области финансов абсолютно неприемлема.
Мы детально изучили последствия, к которым привели наши действия во время кризиса 2008–2009 гг. Откладывание структурных решений и попытка все залить деньгами обернулись ухудшением структуры ВВП и бюджета, замедлением потенциальных темпов роста экономики. Сегодня действовать, как в прошлый раз, мы не можем себе позволить.
Тогда, наверное, нужно и по пенсионному возрасту решение принимать?
Очевидно, что нужно, и очевидно, что мы его примем, вопрос только – когда. Многие настороженно относятся к повышению пенсионного возраста, не зная, может быть, о том, как предлагается это делать. Реализация решения должна быть постепенной. Если повышать возраст выхода на пенсию по полгода в год, то дойти до уровня 65 лет для мужчин будет возможно только за 10 лет. Повышение пенсионного возраста ни в коем случае не будет резко отражаться на гражданах предпенсионного возраста.
Вы считаете, что повышение пенсионного возраста – это фискальная мера?
Это необходимая мера, связанная прежде всего с демографией, со старением населения и с тем, что все больше работников выходит из трудоспособного возраста, что, соответственно, влияет и на динамику экономики. Поэтому среди причин – прежде всего демография и затем уже необходимость обеспечить сбалансированность и устойчивость пенсионной системы. Сейчас обсуждается повышение пенсионного возраста до 65 лет только для государственных гражданских служащих и госдолжностей.
Предложенная Минфином трактовка бюджетного правила одобрена или есть другие варианты?
Бюджетное правило – это норма Бюджетного кодекса, которая определяет потолок расходов. Оно продолжает работать и в текущих условиях: базовая цена нефти постепенно снижается ($87, $69, $58 за баррель в 2016, 2017, 2018 гг.) и при использовании соответствующего валютного курса формирует условия для плавного роста бюджетных расходов. Учитывая, что мы вышли на новые, структурно более низкие цены на нефть, при цене $70 за баррель после 2018 г. опять начать накапливать резервы правительства.
