По мнению начальника управления проектного менеджмента в государственном секторе Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации Павла Леонидовича ШЕСТОПАЛОВА, при всем интересе органов власти к проектному управлению успешных примеров его внедрения пока немного.
— Павел Леонидович, почему в последнее время тематика проектного управления стала так интересовать органы власти?
— Некоторое время назад Правительство РФ объявило о переходе на программно-целевое управление. Вкратце его суть в том, что стратегия развития страны и отдельных ее регионов сначала преобразуется в набор целевых показателей, затем этот набор трансформируется в перечень исполняемых государственных программ. Регионы активно переходят на программные принципы формирования бюджетов. Но для того, чтобы достигать поставленных целей и эффективно расходовать бюджетные средства, нужны новые управленческие инструменты.
Во всем мире методы проектного управления показали свою эффективность как минимум в коммерческом секторе, а во многих странах и в государственном. Мы сделали первый шаг, сформировав программные бюджеты. Теперь есть потребность соответствующим образом изменить подходы к организации деятельности органов власти. Этот процесс только начинается, но тема становится все более востребованной.
На сайте журнала есть подборка статей, посвященных проектному управлению. Вы можете с ней ознакомиться здесь.
Сегодня все, включая президента и премьер-министра, отмечают все еще низкую эффективность деятельности органов власти. Госорганы и госкомпании не применяют инструменты, которые в коммерческом секторе заставила внедрить сама жизнь. Это касается в том числе и проектного менеджмента.
— Какие конкретно управленческие инструменты сегодня могли бы повысить эффективность деятельности органов государственной власти?
— В любой организации можно выделить два вида деятельности, существенно отличающиеся по своему результату и способу организации управления. Это деятельность проектная и деятельность операционная, процессная. Операционная деятельность носит циклический, повторяющийся характер, ради нее организация чаще всего и создается. Однако для развития, улучшения тех или иных показателей (в том числе социально-экономических, если мы говорим об органах власти) требуются действия, которые принято называть проектами. Когда необходимо объединить множество проектов, говорят о программах, включая и государственные программы.
Для начала орган власти должен четко определиться, где находится граница: какие действия будут выполняться как проекты, а какие будут организованы как обычные цикличные мероприятия. Далее, уже внутри каждого проекта необходимо сформировать организационную структуру, описать цели и границы проекта. Наконец, назначить для него непосредственного руководителя. Это очень важно, потому что проект — деятельность, ориентированная на результат, и за этот результат кто-то должен отвечать. Затем внутри проекта нужно распределить роли, обязанности, разработать необходимое количество планов, которым предстоит следовать и на регулярной основе отслеживать выполнение.
В ходе отслеживания проектов важно не останавливаться на фиксации отклонений сроков и возможных превышений бюджета. Всякий раз нужно смотреть вперед, на оставшуюся часть проекта, ведь само слово «проект» происходит от латинского projectus, то есть «заброшенный вперед». В голове руководителя проекта всегда должна оставаться лишь та часть проекта, которая еще не реализована, — именно ей он может управлять. Это очень сильно отличает его работу от работы обычного процессного руководителя. У последнего, как правило, есть возможность на следующем шаге — например, при оказании следующей госуслуги — сделать все качественнее, исправить недочеты. У руководителя проекта чаще всего один шанс, поэтому ему приходится тратить больше времени и сил на управление в самом начале. К сожалению, сейчас во всех наших государственных проектах непосредственное управление начинается, когда уже близок финиш и мало что можно исправить.
— Из ваших слов ясно, что внедрение проектного управления требует изменения традиционной структуры ведомств. Означает ли это, что какие-то вопросы должны изыматься из компетенции обычных структурных подразделений?
— Действительно, внедрение проектного управления влечет за собой некоторое изменение организационной и штатной структуры органов власти. Эта структура формировалась исходя из основного предназначения госорганов: оказание государственных услуг, выполнение государственных функций — то есть тех самых цикличных, повседневных задач. Проект чаще всего требует вовлечения сотрудников разных отделов, департаментов, разных министерств и координации их деятельности в рамках выполнения одной большой задачи. Организации, в которых используется проектное управление, пришли к пониманию необходимости выделения некоего центра координации всех проектов — проектного офиса, который чаще всего является штатным подразделением организации. Основная задача проектного офиса — координировать все проекты внутри организации и задавать общие правила, общую методологическую основу для реализации проектов внутри органа власти, госкомпании и так далее. Создание проектного офиса — это не такое уж существенное изменение, общая структура организации остается прежней.
Что касается рядовых сотрудников, то им важно осознать: теперь они не только работают на своего прямого начальника, но и должны выполнять задачи других руководителей в рамках соответствующих проектов. Такая модель не совсем привычна для нашего госсектора, где все привыкли работать в строгой властной вертикали. Но основной эффект от внедрения проектного управления достигается, только если сотрудники начинают эффективно распределять свое рабочее время между операционными и проектными задачами. Всегда нужно находить разумный компромисс. Во многом такой компромисс возможен только при непосредственном участии в распределении рабочего времени функциональными руководителями организации.
— Насколько активно все эти идеи внедряются в госсекторе?
— На федеральном уровне существенное значение имеют усилия Минэкономразвития России. Почти два года назад при министерстве был создан Совет по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти. Этот совет вобрал в себя профессионалов проектного управления — специалистов из бизнеса, представителей государственных структур. Главным итогом работы совета стали методические рекомендации по внедрению проектного управления. Ценность этого документа в том, что он прошел все проверки и согласования юридического характера, то есть его можно применять, не опасаясь вопросов со стороны правовых подразделений. Для госструктур это один из самых важных факторов при внедрении любых новых инициатив.
Советом определено девять пилотных площадок федерального и регионального уровней, на которых началось внедрение проектного управления. Хочется верить, что совет и в дальнейшем продолжит работу и проектное управление будет не только развиваться в пилотных регионах, но и расширяться в других организациях и регионах.
Хотел бы также отметить деятельность Минпромторга России. В прошлом году прозвучали программные заявления руководства министерства о том, что оно с помощью методов проектного управления хочет достичь экономии бюджетных средств порядка 20 процентов. Для этого на промышленных предприятиях, находящихся в зоне ответственности Минпромторга, эти методы будут внедряться в добровольном режиме. У министерства также есть идея создания системы сертификации на соответствие государственным стандартам проектного управления. Исполнителям госконтрактов это необходимо для того, чтобы системно и качественно организовать работу межведомственного характера, когда в одном большом проекте участвует много разных организаций, говорящих на разных языках, использующих разные принципы управления.
Пенсионный фонд России — одна из организаций федерального уровня, где принципы проектного управления уже активно применяются. Информационный центр персонифицированного учета ПФР в прошлом году стал победителем нашего конкурса, причем сразу в двух номинациях. В этом году Пенсионный фонд России в рамках конкурса профессионального управления проектной деятельностью «Проектный Олимп», организованного аналитическим центром, учредил свою специальную номинацию «Проектное управление в структуре Пенсионного фонда России».
Есть передовики в области проектного управления и среди государственных компаний. Это в первую очередь государственная корпорация «Росатом», где принципы проектного управления вплетены в общую схему строительства больших объектов. Хорошая практика есть на КамАЗе.
— А как обстоят дела в регионах?
— Конкурс «Проектный Олимп» показал несколько важных вещей. Во-первых, что проектное управление в органах власти работает и приносит ощутимые результаты, в том числе и финансово-экономические. Во-вторых, что большинство органов власти и региональных администраций пока находятся на самом первом этапе внедрения данных подходов. Некоторые из них только приняли решение работать с этими инструментами. И лишь единицы регионов применяют проектное управление на постоянной основе.
Отмечу Белгородскую область: там губернатор сам является главным инициатором и сторонником применения проектного управления для реализации практически всех областных проектов. Существует четкий список проектов, для каждого из них установлены цели и назначен руководитель. Проектный офис следит за тем, чтобы все эти цели соответствовали целям социально-экономического развития области. Каждый проект отслеживается. Все это для госслужащих Белгородской области стало повседневной реальностью. Каждый четко понимает, какие задачи касаются его отдела или департамента, а какие необходимо выполнять в рамках проектов.
С точки зрения хороших практик отмечу победителя нашего конкурса — Департамент информационных технологий города Москвы. Здесь проектное управление является базовым инструментом организации всей деятельности департамента. В рамках реализации государственной программы «Информационный город» все активности четко структурированы на программы, проекты, мероприятия, контракты, и учет всей деятельности ведется именно в этом срезе. Очень хорошо выстроена информационная поддержка всей работы. К сожалению, пока это единичные примеры.
— Если говорить об эффекте от внедрения проектного управления, что тут на первом месте — экономия бюджетных средств, трудозатрат, времени?
— На мой взгляд, основной эффект — повышение вероятности достижения поставленных целей. Наша беда в том, что мы любим закреплять цели в различных стратегических документах, но возвращаемся к анализу достижения этих целей только в какой-то отчетный период — раз в год или в квартал. И часто уже в самом конце, по факту, понимаем, что многие цели не достигнуты. Проектное управление позволяет на самом первом этапе, как только цели определены, выстроить структурно систему (работу, мероприятия, людей) таким образом, чтобы достичь поставленных целей. Основной эффект в этом.
Есть и второй очень важный эффект. Сейчас работа сотрудников органов власти заключается в выполнении нескончаемого потока поручений. В этом потоке трудно разобраться, понять, какое поручение работает на какую цель. Проектное управление позволяет структурировать всю деятельность, разбить все поручения на конкретные задачи, входящие в календарные планы конкретных проектов, и поручения в рамках текущей деятельности организации.
Сейчас задача отслеживания этих единичных поручений ложится на плечи первых лиц органов власти. Отсюда еще одна проблема — нескончаемый поток совещаний с участием руководителей структурных подразделений и первых лиц, где обсуждается, почему не выполнено то или иное поручение. Задачу такого микроменеджмента правильнее переложить на плечи специально назначенных лиц — руководителей проектов. А высшее руководство организации должно заниматься вопросами стратегии.
Кроме того, есть и экономический эффект. Проблема нынешних государственных проектов в том, что в самом конце многое приходится переделывать. Бюджет переделок может в несколько раз превышать изначальный бюджет проекта. Переделки требуются потому, что на самой первой стадии недостаточно сил и внимания тратится на разработку планов, распределение ответственности и анализ возможных рисков проекта. Проектное управление как раз требует, чтобы основные управленческие трудозатраты были сделаны вначале. Девиз менеджеров проекта в больших системах: «с первого раза правильно».
— Как должна быть выстроена система контроля за реализацией проекта?
— Сложился жесткий стереотип: когда мы говорим о контроле, то имеем в виду сравнение некоего плана и факта. С точки зрения проектной логики этого явно недостаточно: факт в проекте — это то, что уже случилось и чем управлять уже нельзя. Использовать стандартную парадигму план-фактного анализа здесь не получится. Базовая идея системы контроля проекта заключается в том, чтобы в каждой конкретной точке помимо сбора факта в обязательном порядке делать прогноз: с учетом того, что случилось, успеем ли мы выполнить требования заказчика и уложимся ли в бюджет? Всякий раз взор руководителя проекта должен быть обращен вперед. Руководство принимает решения на основе прогнозов, а не поиска виноватых.
К сожалению, сейчас лишь в единичных случаях применяется практика принятия решений по проектам на основе прогнозной информации. С точки зрения прогнозирования на слуху все те же победители конкурса «Проектный Олимп» — Белгородская область и Департамент ИТ Москвы.
— В каких сферах применение проектного управления наиболее актуально? Может ли, например, региональная администрация всю свою деятельность разбить на проекты?
— Проектное управление дороже обычного, требует дополнительных трудозатрат и времени, поэтому нужно подходить к нему аккуратно: не следует каждую мелкую задачу преобразовывать в проект. Важно определить, где проектный подход будет полезен и эффективен, а где, наоборот, превратится в лишний груз. Это одна из первых проблем, с которой сталкиваются организации, внедряющие у себя проектное управление.
Наиболее распространенной сферой применения проектного управления является строительство. Сама дисциплина проектного управления во многом появилась благодаря наработкам, сделанным при реализации крупных строек. Поэтому если регион занимается развитием территорий, реализует строительные проекты, то здесь проектное управление является базовым инструментом.
Вторая большая область — это внедрение ИТ-систем, как правило, это большие и сложные проекты. Недаром в Концепции региональной информатизации, которая была утверждена Д. А. Медведевым в декабре прошлого года, методы проектного управления в явном виде рекомендованы для применения.
Третья сфера — крупные кластерные проекты. Успех таких проектов зависит от того, насколько различные организации и органы власти, договорившиеся решать одну большую задачу, смогут синхронизировать свои усилия. Здесь нужен единый план, единая команда и единые подходы к реализации проекта. То же самое требуется и при реализации проектов ГЧП.
Многие внутренние проекты развития, связанные с повышением эффективности деятельности организации, также реализуют с помощью методов проектного управления. В остальных случаях лучше использовать традиционные управленческие подходы.
— В этом году аналитический центр проводит второй конкурс «Проектный Олимп». Расскажите немного об этой инициативе.
— Основная идея конкурса в том, чтобы оценить не отдельно взятые проекты, а системы управления проектной деятельностью — то, как организация сумела выстроить работу по реализации проектов и программ. В прошлом году мы собрали 102 заявки, 70 участников описали то, как они управляют проектами у себя внутри организации. Было определено 30 финалистов, и среди них выбраны победители.
В рамках второго конкурса мы также будем оценивать не столько результаты проектов, сколько управленческую составляющую. Появились две новые номинации — мы поняли, что для больших сложных проектов чаще всего требуется формирование специфической отдельной организационно-управленческой структуры. Для таких проектов мы учредили новую номинацию «Системы управления комплексным проектом». В ней будут оцениваться масштабные проекты с бюджетом не менее 100 миллионов рублей и обязательным участием нескольких организаций, министерств, ведомств и так далее.
Еще одна номинация новая — «Организация деятельности проектных офисов». Многие компании коммерческого и государственного секторов пришли к выводу, что одним из наиболее быстрых способов внедрения проектного управления является создание структуры, о которой мы говорили выше, — проектного офиса. Один путь для организации — через обучение, анализ, введение каких-то новых регламентов, внутри себя формировать проектно-ориентированную культуру. Это хороший путь, но довольно долгий. Когда нужно здесь и сейчас неким образом организовать применение методов проектного управления для серьезных задач, формируют проектный офис, который берет на себя существенную часть задач, помогая руководителям и участникам проектов действовать системно. Добавлю, что в аналитическом центре создана экспертная группа, задача которой — сформировать модель идеального проектного офиса, которую можно будет использовать для оценки и развития существующих подразделений, выполняющих функции проектных офисов.
— Как вы оцениваете динамику развития тематики, связанной с проектным управлением?
— Интерес к ней растет. Термины «проектное управление», «проектный офис» сейчас на слуху, и очень быстро наступает понимание того, что без этого будет очень сложно в ближайшее время. Однако непосредственно внедрение методов проектного управления пока происходит не так быстро, как хотелось бы.
К сожалению, наше нормативно-правовое поле не совсем готово к этому. Есть Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», но в явном виде там не написано, как применять соответствующие подходы. Есть ряд документов Минэкономразвития России и Минкомсвязи России, но они имеют рекомендательное значение. Также существуют государственные стандарты по проектному управлению, но, опять же, согласно закону «О техническом регулировании», все госстандарты в России применяются на добровольной основе. Тем не менее раз есть интерес, есть и надежда, что маховик постепенно раскрутится.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
