Глава Министерства финансов России Антон Силуанов выступил на правительственном часе в Госдуме и рассказал о ситуации в экономике, перезапуске экономического роста и роли Минфина в нем, бюджетной политике и другом. Мы приводим текст выступления главы Министерства финансов (источник - сайт ведомства).
Новая экономическая реальность
Внешние условия существования российской экономики за последние полтора года изменились. Цены на нефть повторили кульбит 1986 года и снизились в два раза. При этом если во вторую половину 80-х годов Советский Союз частично компенсировал действие этого шока путем массированных заимствований на внешних финансовых рынках, то сегодня России в условиях внешнего политического давления пришлось не только не занимать на внешних рынках, но и погашать ранее привлеченные средства. За период с 1 июля 2014 года внешний долг Российской Федерации снизился с 732 млрд. долл. до практически 500 млрд. долл. в настоящий момент. Другого выхода нет – мы все прекрасно помним, что долговая история тех советских заимствований закончилась полным финансовым коллапсом: инфляция проявилась в форме дефицита всего и вся, а внешний долг бывшего СССР на 2 апреля достиг 96,6 млрд. долл. – сумму превысившую уровень ВВП 1992 года.
Произошли экстраординарные события и нельзя делать вид, что все идет по-старому. Нельзя закрывать глаза и говорить себе, что все скоро вернется на круги своя, стоит только немного подождать.
Не вернется. Произошли структурные изменения в мировой экономике, и на это Россия также должна отвечать структурными изменениями и адаптацией к новой реальности.
Реакция на шоки
Российскому Правительству и Центральному Банку удавалось постепенно стабилизировать ситуацию и проводить политику адаптации экономики к кардинально изменившимся внешним условиям. Оглядываясь назад можно отметить, что финансово-экономическая система, в том числе бюджет выдержали удар. Это было достигнуто благодаря двум основным моментам:
(1) политика последнего 10-летия по накоплению избыточных нефтегазовых доходов и ограничению расходов позволила на начало текущего года иметь в резервном фонде 5 трлн. руб. Причем размещены они были в высоколиквидные активы, что означает возможность из быстрого использования на текущие расходы, а общая величина фондов положительно реагировала на снижение цен на нефть, что обеспечило нам дополнительную защиту. Без этого нам не удалось бы профинансировать 2,7 трлн. руб. расходов, то есть каждый шестой рубль, и уже в этом году пришлось бы резать расходы на 20 процентов включая социальную часть.
(2) меры оперативного реагирования. Уже в конце прошлого года мы начали реализовывать первые шаги по оптимизации бюджета: по итогам 2014 года удалось накопить средства в антикризисном фонде. Именно благодаря этим решениям образовался запас ресурсов и стала возможна реализация антикризисного плана. В этом году мы оперативно уточнили бюджет, провели первый этап по оптимизации расходов на сумму более 1 трлн. руб и тем самым не позволили бюджетному дефициту выйти за разумные пределы – по итогам года он составит 3% ВВП.
Кризис: финансовые рынки, экономика, инфляция
Принятые меры принесли положительные результаты.
Положительное сальдо текущего счета платежного баланса несмотря на двукратное снижение цен на нефть вырастет в этом году до 6% ВВП, что будет достаточно для покрытия оттока капитала, который практически полностью состоит из платежей по внешнему долгу. Мы видим резкое замедление оттока капитала: с уровня в 76,2 млрд. долл. в 4-м квартале прошлого года он снизился до 32,5 млрд. долл. в 1-м квартале и 20 млрд. долл. во 2-м квартале. По итогам третьего квартала он может составить 7 млрд. долл., несмотря на очередную волну снижения цен на нефть и нестабильности на мировых рынках. В целом по году он вряд ли превысит 80 млрд. долл.
Нам удалось обуздать инфляцию: с уровня в 7,3% по итогам первого квартала она опустилась до 1,1% во втором квартале и 1,8% в третьем квартале несмотря на довольно существенное ослабление рубля в августе. Нельзя забывать, что в этом году был крайне высок риск инфляционной спирали. Ее типичные причины хорошо известны: вслед за всплеском роста цен начинается индексация бюджетных расходов, зарплат и так далее. И в итоге все эти показатели в реальном выражении падают гораздо сильнее.
Ключевая роль в снижении инфляции сегодня принадлежит бюджетной политике. Какие решения позволили избежать такого развития событий? Ограничение темпов роста бюджетных расходов, их снижение на 5% в реальном выражении, неиндексация заработных плат, оптимизация зарплат государственного аппарата.
Важно отметить, что принятые решения способствуют структурной перестройке экономики и закладывают фундамент для возобновления экономического роста на базе инвестиций. Прирост корпоративных прибылей в первом полугодии 2015 года достиг двузначных значений.
Перезапуск экономического роста – ключевая задача власти
Все быстрорастущие экономики много сберегают и инвестируют. В структуре внутреннего спроса Сингапура валовое накопление составляет 38,1%, в Китае – 49,3%, в южной Корее – 29%, в Индонезии – 33,6%, в Индии – 30,0%. А текущее потребление государства в этих странах составляет всего от 9 до 14% ВВП, в то время как в России все 20%.
Ни одна экономика не развивается быстро, если проедает подавляющую часть производимого дохода. У нас не получится инвестировать как сегодня порядка 17-18% ВВП и при этом расти на 3-4%. Это невозможно. В структуре внутреннего спроса инвестиции должны составлять порядка 30%. Ни одна страна, которая резко наращивала текущее потребление и государственные расходы не обеспечила устойчивый долгосрочный рост.
Дисбалансы нашей экономики хорошо известны:
- Доля конечного, текущего потребления в экономике, в том числе государственных расходов в ВВП выросла с 66% в 2008 году до 73% ВВП в 2014 году. Увеличение конечного потребления уменьшило долю инвестиций.
- Доля заработных плат поднялась с 47,4% ВВП в 2008 году до 52,0% ВВП в 2014 году. Рост зарплат быстрее производительности труда съел прибыль предприятий.
- Ухудшилась структура бюджета: ненефтегазовый дефицит вырос до 11% ВВП в 2015 году (с 6,5% ВВП в 2008 году), структура расходов бюджетной системы перекосилась в сторону зарплат, социальных и военных расходов.
- Полное использование нефтегазовых доходов внутри страны привело к серьезному переукреплению рубля в реальном выражении, что в результате предопределило ту волатильность на финансовых рынках, с которой мы столкнулись за последний год.
- В экономике резко выросла доля государственного сектора и сегмента государственных компаний, чья эффективность оставляет желать лучшего.
- В существующей ситуации единственным возможным каналом экономического роста являются частные инвестиции – именно их активный рост может перезапустить экономический рост в нашей стране.
Роль Минфина в перезапуске
Какова роль Министерства финансов в обеспечении экономического роста и необходимых структурных сдвигов в российской экономике?
В части финансовых рынков – обеспечение эффективно работающей системы финансового посредничества и условий для роста доли сбережений в экономике. В условиях санкций именно внутренний инвестор является единственным источником финансового ресурса. Здесь ключевыми являются вопросы стабильности банковской системы, возобновления роста кредитования, дальнейшего развития накопительной части пенсионной системы, системы накопительного страхования жизни, развития системы страхования в целом.
Нам удалось сохранить доверие вкладчиков банковской системы, а это более 21 триллион рублей средств граждан, которые работают на экономику и не ушли ни в офшоры, ни в доллары под подушки. В условиях международных санкций и практического полного закрытия рынка капитала разработана и реализовывается программа капитализации российских банков, в том числе региональных. На настоящий момент уже передано ОФЗ 12 банкам почти на 600 млрд. руб, всего в программе участвует 31 банк. Целью программы является наращивание кредитования реального сектора экономики. Банкам, получившим ОФЗ, вменяется наращивать кредитование приоритетных отраслей на 1% в месяц и, кстати, запрещено повышать ФОТ в течение трех лет.
Запущена программа субсидирования ипотеки, благодаря которой уже более 100 тысяч российских семей смогли купить себе квартиру. Сейчас объем ежемесячной выдачи льготных кредитов составляет более 40 миллиардов рублей. Программа рассчитана на субсидирование кредитов в объеме 700 миллиардов рублей, что практически равно объему выдачи ипотечных кредитов на покупку квартир на первичном рынке в 2014 году.
Ключевой вопрос – восстановление в полном объеме с 2016 года прав застрахованных лиц на формирование накопительной пенсий в соответствии с их выбором. В этом году фонды получили накопления прошлых лет, все готово к ее перезапуску в следующем году. Создана система гарантирования пенсионных накоплений, которые составляют 3.6 триллиона рублей. Из этих средств, по состоянию на 1 июля, напрямую - в корпоративные облигации вложено 1 триллион 230 миллиардов – это между прочим, десятая часть годового объема инвестиций в нашей стране. Только за второй квартал текущего года НПФ объем инвестиций вырос почти на 130 млрд. руб. Среди выпусков ценных бумаг, приобретенных в этот период облигации ОАО АНК «Башнефть» на сумму 25 млрд. руб., ОАО «РЖД» - 22 млрд. руб., ОАО «Российские сети» - 11 млрд. руб., ООО «Магистраль двух столиц» - 7,5 млрд. руб., в объекты жилищного строительства, в том числе облигации ОАО «АИЖК», - инвестировано около 60 млрд. руб., а также целый ряд других.
Долговая политика направлена не только на финансирование дефицита бюджета, она также способствует развитию внутреннего финансового рынка. В текущем году мы де-факто создали два его новых сегмента: в начале года мы начали активное размещение облигаций с плавающей процентной ставкой, а в июле мы провели первое размещение облигаций с номиналом, индексируемым на инфляцию. Ожидаем, что вслед за нами такие облигации для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов начнут выпускать и российские компании.
В части налоговой политики главная задача - обеспечение стабильности и предсказуемости налогового законодательства, а также принятие отдельных решений по стимулированию инвестиционной активности, в первую очередь, за пределами нефтегазового сектора. Это вкупе с выросшей рентабельностью российского бизнеса должно обеспечить хороший инвестиционный потенциал. Единственная область, где возможны дополнительные изъятия – экспортеры сырьевых товаров – эти компании получили самый большой прирост прибыли за последние годы, причем явно не за счет повышения эффективности своей работы. Принят комплекс мероприятий по обеспечению условий для возврата и безопасного декларирования капиталов внутри России.
Бюджетная ситуация: постановка проблемы
Бюджет – это основной инструмент экономической политики государства. Российский бюджет – единственный элемент макроэкономической конструкции, который имел возможность растянуть процесс адаптации к новой макроэкономической ситуации на несколько лет благодаря наличию резервных фондов. Однако избежать этой адаптации нам не удастся.
В этом году объем доходов бюджета ожидается на 1,3 трлн. руб. ниже уровня 2014 года, в то время как объем расходов вырастет более чем на 11%. Как результат, дефицит составит 3,0% ВВП. Резервный фонд похудеет на 2,7 трлн. руб., то есть более чем на половину. Все это означает, что уже в следующем году нам необходимо резко сокращать использование данного источника финансирования бюджета.
Жить по старым лекалам в новых условиях мы не можем. Именно бюджет должен стать инструментом, который задает инвестиционную повестку всей экономике. Что необходимо?
Первое. За ближайшие три года провести полную адаптацию бюджетной системы к новой экономической реальности, что означает снижение дефицита до уровня, который может быть профинансирован рыночными заимствованиями в объеме, не приводящем к вытеснению частных инвестиций. Сохранение высокого дефицита угрожает нам ростом инфляции – налога на бедных и сохранением высокого уровня процентных ставок – налога на будущий экономический рост.
Второе. Начать движение по плавному сокращению доли текущих расходов в структуре бюджета – мы должны задать повестку инвестиционного роста российской экономики.
Наибольшую долю в структуре расходов консолидированного бюджета занимают расходы социального характера. Их эффективность остается низкой: не применяется принцип нуждаемости, пенсионные выплаты перестали быть платежом, связанным с утратой трудоспособности человеком, а стали фактически играть роль социальной выплаты по достижению определенного возраста. Нужно срочно решать вопрос повышения пенсионного возраста. Это позволит не только лучше балансировать пенсионную систему без повышения страховых взносов, но и сгладить последствия от слабой демографии на численность экономически активного населения. Экономика получит от такого решения двойной положительный эффект.
Третье. Обеспечить устойчивую долгосрочную конструкцию российской бюджетной системы через создание системы новых бюджетных правил, над которыми мы сейчас работаем. Главная их задача – обеспечить долгосрочную устойчивую динамику бюджетных расходов, экономики, реального курса рубля, а также низкий и устойчивый уровень процентных ставок. Единственное правильное решение здесь - обеспечить пополнение суверенных фондов у отметок, не превышающих 50-60 долларов за баррель.
Операционная эффективность
Кроме долгосрочной устойчивости не менее важна и операционная эффективность бюджета. И здесь есть ряд задач, которые необходимо решить.
Первое. Расширение применения механизма казначейского сопровождения.
Необходимо осуществить перевод юридических лиц - получателей субсидий, инвестиций, взносов в уставной капитал, а также платежей, имеющих авансовую природу на обслуживание в органы Федерального казначейства. Помимо сохранности ресурсов этот механизм создаст дополнительные возможности для осуществления контроля за целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета. Деньги на едином казначейском счете федерального бюджета не просто лежат, а работают. Доходы составили уже 43,9 млрд. рублей.
Второе. Перевод на казначейское сопровождение не решает задачи сокращения дебиторской задолженности по расходам федерального бюджета. В этом случае необходимо использование механизма выделения денежных средств под потребности. То есть создание правил, при котором средства федерального бюджета будут выделяться только в том периоде, в котором они должны быть использованы.
Подобного рода механизм уже применяется Федеральным казначейством при предоставлении целевых межбюджетных трансфертов бюджетам субъектам Российской Федерации. Результат: неиспользованные остатки средств на счетах региональных бюджетов сократились на 37%, а субъекты Российской Федерации стали быстрее расходовать предоставленные им целевые средства.
Третье. Не могу не отметить и тему соблюдения главными распорядителями бюджетных средств сроков, установленных для осуществления мероприятий, предусмотренных бюджетом. Яркий пример – правило отзыва бюджетных ассигнований при нарушении сроков заключения соглашения о предоставление субсидий субъектам. В целях предварительного контроля за соблюдением сроков, установленных нормативными правовыми актами, предлагается установить их автоматический контроль уже в следующем году.
Совершенствование механизмов финансового обеспечения субсидий на выполнение государственных заданий
Решая задачу формирования отраслевых и ведомственных перечней государственных и муниципальных услуг, мы фактически провели инвентаризацию расходных обязательств публично-правовых образований. Создана основа для формирования объективных показателей государственных заданий и последующей оценки их выполнения по объему и качеству.
Тут важно не только формирование перечней и нормативов, но и выработка механизма по отзыву остатков неиспользованных средств субсидий на выполнения государственного задания. Данная мера позволит установить контроль за качеством и объемом выполнения государственного задания. И сократить объем остатков на счетах бюджетных учреждений.
Региональный блок
По состоянию на 1 августа 2015 года государственный долг субъектов Российской Федерации составил 2,1 трлн. руб., по сравнению с уровнем 2011 года он практически удвоился, а его доля в ВВП увеличилась с 2,1% до 2,9%.
Причины резкого ухудшения долговой ситуации с 2011 по 2014 год понятны. На стороне доходов наблюдалась негативная тенденция по снижению поступлений от налога на прибыль из-за потери рентабельности российских компаний из-за негативных структурных изменений в российской экономике. На стороне расходов по тем же самым причинам наблюдалась резкое увеличение доли расходов, направляемых на оплату труда, которая по итогам 2014 года составила 32%.
Многие опасались, что ситуация в 2015 году будет продолжать ухудшаться, однако принятые решения позволили структурно улучшить ситуацию с региональными бюджетами. На стороне расходов ключевым стало решение о неиндексации заработных плат в бюджетном секторе, которая позволила сдержать рост расходов региональных бюджетов (за первые восемь месяцев этого года их прирост составил всего 4,5%). На стороне доходов, ключевым фактором стал рост поступлений по налогу на прибыль, что стало следствием изменения структуры доходов в пользу корпоративного сектора.
Однако долговая нагрузка, особенно в условиях ужесточения финансовых условий в экономике, стала еще более тяжелым бременем для регионов. В сложившейся ситуации было принято решение помочь регионам, в первую очередь, с рефинансированием их рыночного долга. Из 310 млрд. руб. бюджетных кредитов, предусмотренных законом о бюджете на эти цели, 268 млрд. руб. пойдет именно на рефинансирование задолженности регионов. Выдано уже 230 млрд. руб.
Заключение
Уважаемые депутаты, страна находится в крайне непростой ситуации – ухудшение внешнеэкономических условий беспрецедентно. Мы должны пройти процесс адаптации к новым условиям. Для этого нужно совместно принять выверенные решения при подготовке бюджета на 2016 год.
