Обзор закупочного законодательства стран Евразийского экономического союза журнал «Бюджет» завершает рассмотрением тех норм, которые содержатся в международных соглашениях этой организации, и прежде всего в союзном договоре. Эти нормы впоследствии должны стать основой для унификации союзного закупочного законодательства. Статью по этой теме для журнала подготовил кандидат юридических наук Дмитрий Казанцев.
Полностью материал опубликован в апрельском номере. Мы размещаем часть статьи, в которой подробно рассказывается о принципах проведения закупок, способах и формах.
Основы международного взаимодействия и взаимной интеграции закупочных процессов были заложены еще до создания ЕАЭС Соглашением о государственных (муниципальных) закупках от 9 декабря 2010 года. Данный документ был подписан Россией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан в рамках формирования Таможенного союза. Этим соглашением на международном уровне были закреплены важнейшие понятия, принципы и процедуры сферы регулируемых закупок.
Следующим шагом на пути интеграции закупочных процессов стал договор о Евразийском экономическом союзе, который был подписан в Астане 29 мая 2014 года. В статье 4 договора основными целями союза названы:
— создание условий для стабильного развития экономик в интересах повышения жизненного уровня населения;
— стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов;
— всесторонняя модернизация, кооперация и повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики.
Логичной составляющей работы по достижению этих целей является гармонизация закупочного законодательства стран, входящих в союз. Следует отметить, что речь идет именно о гармонизации, то есть сближении законодательства для установления сходного правового регулирования, а не об унификации, которая подразумевает более тесную интеграцию с установлением идентичных механизмов проведения регулируемых закупок.
Нормы, посвященные закупкам, кодифицированы непосредственно в самом тексте договора о ЕАЭС и на двух уровнях приложений к нему. Специальный раздел XXII договора, положения которого конкретизированы в Приложении № 25, посвящен именно государственным и муниципальным закупкам, соответственно, формально на корпоративные регулируемые закупки этот договор не распространяется. Но не следует забывать, что каждая страна союза определяет объем понятия «государственные закупки» самостоятельно, а потому он может относиться к самому широкому кругу субъектов. Кроме того, именно эти союзные нормы задают стандарты закупочной деятельности, на которые стоит ориентироваться всем заказчикам ЕАЭС.
Принципы проведения закупок
В статье 88 договора наряду с уже известными принципами информационной открытости и развития конкуренции в сфере закупок провозглашены специальные принципы, важные для союзного строительства, в том числе:
— предоставление государствам-членам национального режима в сфере закупок;
— обеспечение беспрепятственного доступа потенциальных поставщиков и поставщиков государств-членов к участию в закупках, проводимых в электронном формате, путем взаимного признания электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством одного государства-члена другим государством-членом.
В совокупности исполнение этих двух мер способно и в самом деле позитивно повлиять как на расширение рынков сбыта для поставщиков, так и на повышение конкуренции за подряды заказчиков (несмотря на предусмотренное пунктом 31 Приложения № 25 право государства вводить двухлетний мораторий на национальный режим для союзных поставщиков). Взаимное признание электронных подписей пока еще нельзя назвать окончательно свершившимся фактом, но работа в этом направлении ведется активно.
Что касается информационного обеспечения закупки, то из раздела I Приложения № 25 к договору, именуемого Протоколом о порядке регулирования закупок (далее —Протокол), следует норма о том, что для информационного обеспечения на официальном национальном закупочном портале в отношении каждой закупки размещаются следующие сведения:
— извещение о проведении закупки;
— документация о закупке (в том числе проект договора);
— изменения, вносимые в извещение и документацию;
— разъяснения документации о закупке;
— протоколы, составленные в процессе закупки;
— сведения о результате закупки;
— сведения о договорах и дополнительных соглашениях к таким договорам;
— сведения о результате исполнения договора;
— сведения о поступлении жалоб в контролирующие органы, об их содержании и решениях, принятых по результатам рассмотрения таких жалоб, о предписаниях, выданных такими органами.
Кроме того, пунктом 38 Протокола предусмотрено установление в национальном закупочном законодательстве требования о планировании закупок, что при условии публикации соответствующих планов также является элементом информационного обеспечения закупки.
В соответствии с пунктами 16 и 19 Протокола законодательством государства-члена о закупках устанавливается запрет:
— на включение в условия закупок любых неизмеряемых количественно и (или) неадминистрируемых требований к поставщикам;
— на допуск к участию в закупках потенциальных поставщиков, не соответствующих требованиям документации о закупках;
— на отказ потенциальным поставщикам в допуске к участию в закупке по основаниям, не предусмотренным извещением о проведении закупки или документацией о закупке.
Также запрещено указывать в закупочной документации товарный знак и иные средства индивидуализации без оговорки об аналоге. Исключением является несовместимость закупаемого товара с товаром, используемым заказчиком, при необходимости обеспечения совместимости таких товаров (в том числе для доукомплектования, модернизации и дооснащения основного оборудования).
Наконец, согласно пункту 14 Протокола законодательством каждого члена союза должно быть предусмотрено формирование и ведение реестра недобросовестных поставщиков и установлено право или обязанность заказчика осуществлять допуск к участию в закупке исходя из сведений, содержащихся в данном реестре этого государства или в реестрах других союзных государств.
Способы и формы
Пунктом 4 Протокола для государственных и муниципальных закупок на территории союза предусмотрены следующие способы осуществления:
— открытый конкурс, который в том числе может предусматривать двухэтапные процедуры и предварительный квалификационный отбор;
— запрос ценовых предложений (запрос котировок);
— запрос предложений (если это предусмотрено законодательством государства-члена о закупках);
— открытый электронный аукцион;
— биржевые торги (если это предусмотрено законодательством государства-члена о закупках);
— закупки у единственного поставщика.
Легко заметить, что в качестве базовых способов предусмотрен инструментарий российской контрактной системы, а в качестве дополнительных — использованные в ранее действовавшем Законе № 94-ФЗ биржевые торги и введенный в качестве новшества Законом № 44-ФЗ запрос предложений. Нужно отметить, что ни общие, ни специальные нормы договора ЕАЭС не предусматривают приоритет аукциона перед иными способами проведения закупок. В Приложении № 1 к Протоколу содержится лишь оговорка о том, что любое из государств союза стремится к переходу от проведения запроса ценовых предложений (запроса котировок) к преимущественному проведению аукционов.
При этом крайне важна формулировка договора о том, что государства-члены обеспечивают проведение конкурса и аукциона только в электронном формате и стремятся к переходу на электронный формат при осуществлении других способов закупок. К сожалению, эта норма пока еще далека от повсеместной реализации, как и норма пункта 28 о том, что государства-члены стремятся к переходу до 2016 года на заключение договоров (контрактов) о закупках в электронном формате. При этом следует признать, что сам понятийный аппарат (пункт 2 Протокола), посвященный электронной форме, сформулирован весьма современно, хотя и недостаточно однозначно.
Так, российский термин «электронная форма» на международном уровне был заменен однокоренным «электронным форматом», который был определен как «процедура организации и проведения закупок, осуществляемая с использованием сети интернет, веб-портала и (или) электронной торговой площадки (электронной площадки), а также программно-аппаратных средств». Из этой формулировки может сложиться вывод о том, что электронная площадка является лишь одним из мест проведения электронных закупок наряду с официальным порталом и абстрактными программно-аппаратными средствами сети интернет (определение, изложенное в Соглашении о государственных (муниципальных) закупках 2010 года, в этом смысле было куда совершеннее). Цель столь деликатной формулировки понятна и связана с необходимостью переходного периода для государств союза. Однако на практике это может привести к использованию для электронных закупок таких программно-аппаратных средств сети интернет, как электронная почта. В России уже имеется опыт таких псевдоэлектронных закупок, которые проводили отдельные недобросовестные заказчики, и этот опыт отнюдь не способствовал развитию конкуренции.
Важно отметить, что хотя пункт 18 Протокола и устанавливает предельные размеры обеспечения заявки и обеспечения контракта, но при этом перечень самих способов обеспечения является открытым, а гарантийный взнос и банковская гарантия названы лишь в качестве вариантов.
Полностью материал можно прочитать в апрельском номере журнала «Бюджет».
