Реализуя пакет антикризисных мер, Правительство Вологодской области вынуждено было признать, что в условиях циклических колебаний экономической конъюнктуры рассчитывать на восстановление прежнего уровня поступлений по налогу на прибыль не приходится. Было решено сконцентрироваться на укреплении доходной базы бюджета, сокращении расходов и государственного долга.
Основные результаты
Решение ориентировать бюджетную политику области на укрепление доходной базы бюджета за счет использования имеющихся резервов, оптимизацию расходов бюджета и сокращение государственного долга принесло свои плоды. Потери по налогу на прибыль в объеме 15,3 миллиарда рублей по итогам 2015 года были полностью перекрыты ростом остальных доходных источников, объем дефицита сократился в 3,4 раза и достиг минимального уровня с 2009 года.
Положительные результаты в части решения задачи обеспечения сбалансированности бюджета достигнуты во многом за счет поддержки из федерального бюджета в виде бюджетных кредитов на замещение коммерческих заимствований и рефинансирование бюджетных кредитов. В течение двух последних лет областной бюджет исполнялся с учетом необходимости безусловного выполнения условий соглашений с Министерством финансов РФ.Материал целиком опубликован в июльском номере журнала «Бюджет»
Как подписаться на журнал?
В 2014 году область получила 8,6 миллиарда рублей, в 2015 году — 3,5 миллиарда рублей (рисунок 1). Замещение рыночных заимствований бюджетными кредитами и мероприятия по минимизации стоимости государственных заимствований позволили области сэкономить 1,8 миллиарда рублей на обслуживании государственного долга.
По итогам 2014–2015 годов все условия соглашений по объему дефицита областного бюджета, по объему государственного долга и объему рыночных заимствований выполнены. Безусловное выполнение всех условий заключенных соглашений позволило уже в марте 2016 года привлечь финансовую помощь из федерального бюджета в виде бюджетного кредита в сумме 7 миллиардов рублей (рисунок 2).
По итогам 2015 года области впервые за восемь лет удалось сократить государственный долг на 0,5 миллиарда рублей.
Бюджет области на 2016 год сформирован с учетом необходимости выполнения соглашения с Минфином России. За счет максимального использования доходного потенциала предстоит обеспечить рост налоговых и неналоговых доходов областного бюджета на 7,1 миллиарда рублей. При этом профицит бюджета будет направлен на погашение госдолга. В 2016 году объем долга должен уменьшиться на 10%, или на 3,2 миллиарда рублей. К концу 2016 года соотношение долга с доходами не должно превышать 73%, а доля рыночных заимствований — 33%.
Мы считаем, что в целях оказания регионам дополнительной финансовой поддержки и для снижения их долговой нагрузки необходимо:
увеличить объем финансовой помощи бюджетам субъектов РФ для обеспечения сбалансированности их бюджетов в виде бюджетных кредитов до объема, требуемого для полного погашения долговых обязательств субъектов РФ в 2016 году;
продолжить в 2017 году и в последующие годы мероприятия по замещению бюджетными кредитами из федерального бюджета долговых обязательств субъектов РФ.
Результаты укрепления доходного потенциала региона
К решению проблемы собираемости налогов, сокращению задолженности в бюджеты всех уровней, выводу экономики из тени в нашей области подключены все контрольно-надзорные органы и органы местного самоуправления. Системная работа по укреплению доходного потенциала региона в течение 2012–2015 годов позволила привлечь в бюджет области 9,6 миллиарда рублей.
Губернатором области утвержден Комплексный план мероприятий по улучшению администрирования и увеличению поступлений доходов в бюджет региона в 2016 году, бюджетный эффект от реализации которого оценивается в 1,8 миллиарда рублей. В 2016 году мы планируем изменить подходы к межбюджетным отношениям с муниципальными образованиями и установить зависимость получения части межбюджетного трансферта от выполнения показателей по наращиванию собственной доходной базы и сокращению задолженности, которые будут зафиксированы в соглашениях.
С 2009 года в Вологодской области проводится работа по отмене неэффективных налоговых льгот. В 2015 году по сравнению с 2008 годом льготы по налогу на имущество организаций сократились в семь раз, с 2,9 до 0,4 миллиарда рублей. Налоговые льготы сохранены для трех категорий налогоплательщиков — сельскохозяйственных организаций, предприятий воздушного транспорта и организаций, реализующих приоритетные инвестиционные проекты. С 2013 года в области изменены принципы предоставления налоговых льгот инвесторам.
Мы определили приоритетные отрасли экономики для оказания им поддержки. Обязательными условиями предоставления льгот являются обеспечение прироста налоговых платежей выше объема льготы, выплата работникам заработной платы не ниже среднеотраслевой зарплаты по области, отсутствие задолженности по налогам.
Оптимизация налоговых льгот позволила области подняться на 12-е место среди субъектов РФ по поступлению налога на имущество организаций на душу населения. Доля имущественных налогов — источника, обеспечивающего наиболее стабильные поступления в бюджет, — увеличилась до 25%. По поступлениям налога на имущество физических лиц на душу населения по итогам 2015 года область находится на первом месте среди российских регионов.
С 2016 года регион перешел к исчислению налогов на имущество на основе их кадастровой стоимости (рисунок 3). Под новый порядок налогообложения попала коммерческая недвижимость организаций и предпринимателей — объекты торговли, бытового обслуживания, общепита и офисы. В перечень имущества для налогообложения включено 15 тысяч объектов. Чтобы исключить дробление коммерческих площадей для минимизации налоговой нагрузки, в регионе не введены ограничения по площади облагаемых объектов. Таким образом, налогом будут охвачены все собственники коммерческой недвижимости.
Переход на новый порядок уплаты налога не стал болезненным для населения и бизнеса. Для плательщиков, применяющих УСН и ЕНВД, установлен поэтапный переход к изменению налоговой нагрузки — ставка налога на 2016 год установлена в размере 0,5%, на 2017 год — 1%, на 2018 год — 1,5%, с 2019 года — 2%.
Предусмотрен льготный режим налогообложения для плательщиков ЕНВД и УСН в сельской местности. Для них на 2016 год установлена ставка налога в размере 0,2%. Начиная с 2017 года ставка будет увеличиваться с шагом 0,2% ежегодно на протяжении девяти лет и только в 2025 году составит 2%. Для плательщиков, применяющих общепринятую систему налогообложения, ставка налога установлена в размере 2%. Максимальные ставки налога на имущество для физических лиц составят 0,3% — по жилью и гаражам и 0,5% — по прочему имуществу.
Бюджетный эффект от введения нового порядка налогообложения недвижимости составит 0,9 миллиарда рублей, в том числе по организациям — 0,3 миллиарда рублей, по физическим лицам — 0,6 миллиарда рублей.
Основным приоритетом налоговой политики в системе налогообложения в виде ЕНВД для региона является установление экономически обоснованных значений коэффициента К2 с учетом экономического ландшафта районов и городов области. Такая политика уже дала положительные результаты. В 2015 году по сравнению с 2012 годом объем платежей в бюджет области увеличился практически на треть (при снижении поступлений по данному налогу по Российской Федерации в целом). Вологодская область занимает четвертое место среди регионов по темпу роста поступлений в 2015 году по отношению к 2012 году.
В целях сохранения положительной динамики поступления платежей по специальным режимам налогообложения мы не воспользовались предоставленным правом снизить налоговые ставки по УСН и ЕНВД. Экономия средств бюджета области составила 1,3 миллиарда рублей.
В Вологодской области с 2009 года действуют максимальные ставки по транспортному налогу по всем категориям транспортных средств. По итогам 2015 года по сравнению с 2009 годом поступление транспортного налога возросло в 1,8 раза. Область занимает 12-е место среди субъектов РФ по поступлению налога на душу населения. Предоставление широкого пакета льгот для социально незащищенных категорий населения (инвалидов, пенсионеров, чернобыльцев) в отношении бюджетных марок транспортных средств позволяет сохранить социальный баланс в обществе.
В целях решения проблемы собираемости транспортного налога при предоставлении местным бюджетам субсидии на дорожное хозяйство учитывается объем мобилизации средств по данному доходному источнику. Если в целом по России соотношение долгов по транспортному налогу с поступлением составляет 107%, то в Вологодской области — всего 61%.
Работа по увеличению налоговой базы проводится путем легализации прибыли субъектов предпринимательства и вывода из тени «серой» заработной платы. Объем «обеленных» доходов составил за 2012–2015 годы 18,2 миллиарда рублей. В регионе разработана дорожная карта по выводу из тени экономики и дорожная карта правоприменительных подходов по легализации налоговой базы в работе с убыточными организациями, которые содержат механизмы межведомственного взаимодействия по противодействию сокрытию доходов. Подписано три трехсторонних соглашения по увеличению заработной платы между профсоюзами, правительством области и работодателями в сферах торговли и услуг, строительства и промышленных строительных материалов, лесных отношений.
Для того чтобы заинтересовать муниципальные образования в увеличении поступлений доходов от субъектов малого бизнеса и в легализации доходов данного сектора экономики, с 1 января 2016 года установлен норматив отчислений налога, взимаемого в связи с применением УСН, муниципальным районам — 50%, городским округам — 20%.
Предложения по укреплению доходной базы региона
Субъекты РФ сталкиваются с проблемой обеспечения полноты сбора доходов, администрируемых налоговыми органами, на долю которых приходится 90% от общей суммы поступающих доходов. Нормативные правовые акты федерального уровня (Налоговый кодекс РФ, постановления Правительства РФ, регламентирующие полномочия налоговых органов) возлагают на налоговые органы обязанность по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов в бюджетную систему, в том числе в консолидированные бюджеты субъектов РФ. При этом внутренние акты налоговых органов не предполагают ответственности налоговых органов за исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ.
С целью усиления заинтересованности налоговых органов в мобилизации налоговых доходов в бюджеты субъектов РФ предлагается закрепить за ними ответственность за администрирование налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ, для чего внести соответствующие изменения в методику оценки эффективности деятельности налоговых органов.
Региональные бюджеты несут потери по налогу на прибыль в связи с установленным для организаций правом переносить убытки на будущие периоды. Масштабы списания убытков и потерь по налогу на прибыль с каждым годом растут. В 2015 году по сравнению с 2010 годом сумма списанного убытка возросла с 552 до 952 миллиардов рублей, размер недополученного бюджетами регионов налога на прибыль увеличился в 1,7 раза и достиг 190,4 миллиарда рублей.
Для решения этой проблемы Вологодская область подготовила законодательную инициативу о внесении изменений в статью 283 Налогового кодекса. Мы предлагаем поэтапно восстановить ранее действовавшую норму Налогового кодекса, ограничив размер убытка, переносимого на будущее:
не более 50% от налогооблагаемой прибыли — в период с 2019 по 2021 год;
не более 30% от налогооблагаемой прибыли — с 2022 года.
Одновременно предлагается снять ограничение по сроку переноса убытка на будущие периоды — десять лет.
Также предлагается рассмотреть возможность сокращения периода, установленного налоговым законодательством РФ для применения пониженных ставок при налогообложении имущества организаций естественных монополий.
Оптимизацию начали с себя
На протяжении 2011–2015 годов мы придерживались жесткой политики экономного и рационального использования бюджетных средств. В абсолютном выражении объем расходов на протяжении пяти лет сохранялся на одном уровне. За 2012–2015 годы серьезная оптимизация дала бюджетный эффект в размере 13,9 миллиарда рублей (рисунок 4).
Основными направлениями этой работы являются оптимизация структуры государственной власти области, повышение эффективности управления на местах, улучшение кадрового потенциала, совершенствование системы управления в целом. Реализация оптимизационных мероприятий позволила сократить расходы на содержание органов государственной власти с 2 миллиардов рублей в 2011 году до 1,6 миллиарда рублей в 2016 году.
Оптимизационные процессы мы начали с себя. В результате сокращен ряд должностей заместителей губернатора области. В органах государственной власти сокращено 828,5 штатных единицы. Проводимые мероприятия позволили перейти на новую систему оплаты труда государственных служащих, ориентированную на результат, без увеличения расходов на содержание аппарата.
За последние годы нам удалось обеспечить объединение целого ряда муниципальных образований, в результате их количество сократилось с 300 до 224, а штатная численность муниципальных служащих — на 643 единицы. Экономический эффект от проведения оптимизации в органах власти областного и местного уровней оценивается свыше 400 миллионов рублей.
Передача полномочий по предоставлению государственных услуг в многофункциональные центры позволяет сократить в течение 2015–2016 годов 191 штатную единицу с бюджетным эффектом в 93 миллиона рублей.
Также в 2015 году Департамент финансов области приступил к одному из самых крупных проектов по централизации бухгалтерского учета. Проект затронет органы государственной власти, а также всю сеть государственных учреждений и муниципальных образований области. С учетом запланированных мероприятий ожидается сокращение 853 штатных единиц, а общий положительный эффект оценивается в более 300 миллионов рублей. Мероприятия по централизации учета и отчетности планируется выполнить в течение трех лет. В частности, в 2017 году ими будет охвачено более 280 бюджетных и автономных учреждений.
В 2015 году при содействии специалистов компании «Северсталь» началась реализация проекта «Повышение эффективности управленческих процессов» с применением механизмов корпоративного управления и лучших практик регионов. В результате только за 2015 год в ходе обследования пяти органов исполнительной государственной власти области сокращено 26% их штатной численности. В 2016–2020 годах планируется провести аудит управленческих процессов еще в 27 органах власти. В целом ожидаемый эффект от работы в данном направлении составляет 352 миллиона рублей.
Предложения по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов
Мы считаем, что для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ требуется принять ряд мер на федеральном уровне.
В первую очередь необходимо увеличить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, направляемые на обеспечение реализации указов Президента России и компенсацию расходов регионов на уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.
Необходимо продолжить практику предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета на замещение рыночных обязательств субъектов РФ. Эта мера позволит существенно оптимизировать структуру долга и сэкономить средства на его обслуживание.
Кроме того, бюджетные кредиты субъектам РФ должны предоставляться сроком на пять лет, как это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ.
