Автоматизация нормирования закупок на региональном уровне

Кризисные явления в экономике, вызывающие напряженность в исполнении бюджетов и необходимость их тонкой и многократной балансировки, привели к пониманию оптимальной формы интеграции программных решений в финансовой и закупочной сферах. Сегодня очевидно, что выбор должен быть сделан в пользу гибких модульных решений автоматизации с возможностью самой глубокой, «бесшовной» их интеграции.

Андрей Юрьевич ЛИТВИНОВ, директор государственного казенного учреждения Новосибирской области «Управление контрактной системы»

С1 января 2016 года в контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд введен в действие механизм нормирования. Как известно, под нормированием подразумевается установление требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения).

Сложность механизма нормирования закупок продемонстрирована в таблице. Не вдаваясь в детали, отметим, что система нормирования в сфере закупок представляет собой наложенный на систему федерального устройства Российской Федерации трехуровневый и трехкомпонентный комплекс требований к планированию и осуществлению закупок.

Два механизма, непосредственно формирующих правила нормирования, призваны ответить на следующие вопросы:

• какие товары, работы, услуги (с какими характеристиками) и за какую цену может приобрести заказчик;
• сколько денег заказчик с его субъективными параметрами может потратить на закупки.

Поскольку непосредственно используемый в закупочной деятельности заказчика документ о нормировании закупок формируется на самом нижнем уровне регулирования, можно лишь весьма приблизительно предположить, какое количество таких документов должно появиться в масштабах всей страны.

Таблица. Механизм нормирования закупок

Перечни товаров, работ, услуг

Основой первого из названных механизмов являются перечни (обязательный и ведомственные) отдельных видов товаров, работ, услуг, в отношении которых устанавливаются потребительские свойства (в том числе характеристики качества) и иные характеристики, имеющие влияние на цену отдельных видов товаров, работ, услуг. Процесс формирования обязательных и ведомственных перечней на уровне субъекта РФ с принятием постановления Правительства РФ от 11 марта 2016 года № 183 претерпел определенные изменения. Во-первых, обязательный перечень, составленный субъектом РФ, должен содержать отдельные виды товаров, работ, услуг, включенные в федеральный обязательный перечень, утвержденный Правительством РФ. Во-вторых, в обязательный перечень должны входить отдельные виды товаров, работ, услуг, наиболее востребованные в сфере закупок в данном субъекте РФ.

Определение таких товаров, работ, услуг осуществляется по следующей схеме.

Шаг 1. Необходимо определить долю оплаты (в соответствии с графиками платежей) по контрактам (информация о которых включена в реестр контрактов) на закупку отдельных видов товаров, работ, услуг, заключенных всеми заказчиками соответствующего субъекта РФ, в общем объеме оплаты по контрактам, включенным в указанные реестры за период, определенный высшим исполнительным органом власти субъекта РФ в правилах определения требований.

Шаг 2. Необходимо определить долю контрактов на закупку отдельных видов товаров, работ, услуг государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, их территориальных органов и подведомственных им казенных и бюджетных учреждений субъекта РФ в общем количестве контрактов за период, определенный высшим исполнительным органом власти субъекта РФ в правилах определения требований.

Следует отметить, что для Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2015 года № 926, характерно неоднозначное толкование отдельных его положений. Так, постановлением Правительства РФ от 11 марта 2016 года № 183 изменена редакция подпункта «а» пункта 11 общих правил, согласно которому источником информации для расчета доли оплаты является реестр контрактов единой информационной системы. В то же время редакция подпункта «б» пункта 11 общих правил в отношении доли контрактов на закупку осталась неизменной. В результате можно предположить, что долю контрактов нужно рассчитать от всех контрактов, включая так называемые малые закупки (контракты до 100 тысяч рублей и до 400 тысяч рублей).

В связи с некорректностью использования разных источников информации для расчетов был направлен запрос в Минфин России. Согласно полученному разъяснению, доля контрактов на закупку отдельных видов товаров, работ, услуг также определяется по информации, содержащейся в реестрах контрактов. Остается надеяться, что соответствующие уточнения также будут со временем внесены в нормативный акт.

Высшим органом исполнительной власти субъекта РФ также могут быть установлены дополнительные критерии, в том числе критерии доли оплаты и доли контрактов, заключенных в соответствии с пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 ФЗ-44 (по малым закупкам).

Шаг 3. Вывести среднее арифметическое значение рассчитанных долей. Если оно превышает установленный на уровне субъекта РФ предел (на уровне РФ предел равен 20%), то такие товары, работы, услуги подлежат включению в перечень.

Согласно полученному от Минфина России разъяснению ограничений для данного предела федеральным законодательством не предусматривается. На уровне субъекта РФ может быть выбрана, по сути, любая стратегия нормирования закупок: от стопроцентного нормирования до практически полного его отсутствия (в этом случае обязательный перечень субъекта РФ будет строго соответствовать обязательному перечню, утвержденному Правительством РФ). Тем не менее для снижения рисков возникновения претензий контролирующих и надзорных органов целесообразно установить на уровне субъекта РФ данный предел не ниже федерального (то есть 20%).

Поле для автоматизации

Важно, что все описанные расчеты долей необходимо осуществлять в разрезе кодов Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) до шестого знака. Так, например, в данном классификаторе закупки фруктов попадают не в одну категорию, а в три:

• 01.13.21: финики, инжир, бананы, орехи кокосовые, орехи бразильские, орехи кешью, ананасы, авокадо, гуайява, манго и мангостан;
• 01.13.22: плоды цитрусовых культур: апельсины, мандарины, лимоны и лаймы, грейпфруты;
• 01.13.23: яблоки, груши, айва, рябина, шиповник, абрикосы, вишня и черешня, персики, включая нектарины, слива и терн, земляника (клубника), малина, ежевика, смородина, хурма, гранат, папайя (дынное дерево), киви.

Таким образом, в масштабах субъекта РФ необходимо собрать информацию о всех контрактах и их оплате (в случае необходимости — в том числе и по малым закупкам) с детализацией продукции до шестого знака ОКПД. Сделать это вручную — задача титаническая, без серьезной автоматизации процессов закупочной деятельности никак не обойтись. При этом либо источником информации о контрактах должна служить сама региональная информационная система в сфере закупок, либо она должна получать эту информацию по интеграционным каналам связи из единой информационной системы в сфере закупок.

Аналогично выглядит и схема формирования всех ведомственных перечней: каждому ведомству необходимо выполнить такие расчеты в отношении себя, своих территориальных органов и подведомственных казенных и бюджетных учреждений.

В итоге в субъекте РФ должны быть утверждены один обязательный перечень и ряд ведомственных перечней по количеству главных распорядителей средств областного бюджета (например, в Новосибирской области их 36). Проконтролировать такую массу норм в ручном режиме — задача практически непосильная.

Оптимальным выходом из ситуации является автоматизация ведения требований к товарам, работам, услугам, а также предельных цен на них в региональной информационной системе в сфере закупок и установление автоматического контроля за непревышением данных норм заказчиками при планировании и формировании их закупок в данной системе. При этом действующий функционал единой информационной системы таких возможностей не предоставляет.

В совокупности все указанное порождает необходимость создания нового функционального блока в региональной информационной системе в сфере закупок — рабочего места специалиста органа по регулированию контрактной системы. Данный блок необходимо наполнить аналитическими инструментами подготовки обязательного и ведомственного перечней, в том числе упрощающими расчеты вышеуказанных долей, а также подбора пределов критериев включения в перечни в целях выбора оптимальной для субъекта РФ стратегии нормирования закупок, которая одновременно будет являться механизмом повышения эффективности расходов бюджета.

В региональной информационной системе в сфере закупок должны появиться контроли значений характеристик (свойств) отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), включенных в перечни.

Так, значения характеристик (свойств) отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), включенных в обязательный перечень субъекта РФ, не могут превышать (если установлено верхнее предельное значение) или быть ниже (если установлено нижнее предельное значение) значений, включенных в федеральный перечень. Аналогичный контроль должен быть установлен за ведомственными перечнями по отношению к обязательному перечню субъекта РФ. На рабочем месте специалиста органа по регулированию контрактной системы в региональной информационной системе в сфере закупок со временем займут особое место аналитические инструменты сравнения значений характеристик (свойств) отдельных видов товаров, работ, услуг, включаемых в ведомственные перечни, так как даже по одним и тем же товарам, работам, услугам разными ведомствами в настоящее время могут устанавливаться очень отличающиеся характеристики и предельные цены.

Нормативные затраты

Основные механизмы нормирования хоть и выполняют разные функции, но в то же время тесно между собой переплетены. Так, второй механизм — нормативные затраты на обеспечение функций — применяется при планировании бюджетных ассигнований государственных и муниципальных заказчиков, государственных и муниципальных казенных учреждений.

К видам нормативных затрат в соответствии с пунктом 6 Общих правил определения нормативных затрат, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 октября 2014 года № 1047, относятся:

а) затраты на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения горюче-смазочными материалами и вещевого обеспечения органов в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности и обороны вне рамок государственного оборонного заказа;

б) затраты на закупку товаров, работ и услуг в целях формирования государственного материального резерва, в том числе в рамках государственного оборонного заказа;

в) затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;

г) затраты на информационно-коммуникационные технологии;

д) затраты на капитальный ремонт государственного (муниципального) имущества;

е) затраты на финансовое обеспечение строительства, реконструкции (в том числе с элементами реставрации), технического перевооружения объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность;

ж) затраты на дополнительное профессиональное образование работников;

з) прочие затраты (в том числе затраты на закупку товаров, работ и услуг в целях оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) и реализации государственных (муниципальных) функций).

Для расчета нормативных затрат по видам затрат в основном предусматриваются формулы расчета и порядок их применения. Так, например, затраты на приобретение планшетных компьютеров определяются по формуле:

З_прпк = ⁿ_i=1∑ Q_{i прпк} × P_{i прпк}

где:

З_прпк— затраты на приобретение планшетных компьютеров;

Q_{i прпк} — количество планшетных компьютеров по i-й должности в соответствии с нормативами для данного заказчика;

P_{i прпк} — цена одного планшетного компьютера по i-й должности в соответствии с нормативами для данного заказчика.

При этом общий объем затрат, связанных с закупкой товаров, работ и услуг, рассчитанный на основе нормативных затрат, не может превышать объема лимитов бюджетных обязательств, доведенных до получателя средств соответствующего бюджета.

Механизм формирования нормативных затрат в силу своей финансовой сущности логичнее всего смотрелся бы в информационной системе, автоматизирующей бюджетное планирование в качестве компонента формирования обоснований бюджетных ассигнований.

В приведенной в качестве примера формуле второй компонент (нормативная цена) берется из соответствующего перечня, обязательного для применения конкретным заказчиком. Этот перечень уникален для каждого главного распорядителя средств бюджета. Для удобства пользователей, снижения вероятности ошибок и устранения двойного ввода необходимо, чтобы данная информация автоматически поступала из региональной информационной системы в сфере закупок.

Учитывая, что и до введения в действие механизма нормирования информационные системы, автоматизирующие процессы в сфере финансов и закупок, имели несколько точек сопряжения, а грань, разделяющая бюджетное планирование и планирование закупок, благодаря введению в действие механизмов нормирования стала практически условной, необходимость взаимной интеграции данных систем приобретает еще большую актуальность.