В первую пятницу августа Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ) провел традиционные Августовские чтения по общественным финансам. Основными темами обсуждения стали региональные стратегии и госпрограммы, их текущее состояние и проблемы взаимодействия.
Сочетание стратегического и бюджетного планирования на сегодня — один из главных вопросов, требующих глубокого анализа и экспертных предложений. Как отметил директор ИРОФ В. В. Климанов, в этой связи важно оценить, как реально выстраивается процесс внедрения стратегий и госпрограмм в регионах.
На чтениях были представлены результаты исследования ИРОФ, посвященного соответствующей работе субъектов РФ в 2015–2016 годах (читатели журнала «Бюджет» могли ознакомиться с его основными выводами в № 7 и 8 за 2016 год). В частности, координатор проектов ИРОФ К. В. Будаева отметила, что к 1 января 2016 года в 30 субъектах РФ отсутствовали региональные законы, регулирующие стратегическое планирование. В то же время за прошедшие месяцы ситуация выправилась: по данным, которые привела заместитель директора департамента стратегического и территориального планирования Минэкономразвития России Е. С. Рожкова, в настоящее время такие законы приняты в 72 субъектах РФ.
Рисунок 1. Динамика объема расходов бюджета Республики Карелия, формируемых государственными программами, млн руб.Примечательно, что согласно выводам экспертов ИРОФ горизонты государственных программ сокращаются: случаи их утверждения на шесть и более лет очень редки. По мнению начальника отдела ИРОФ Н. А. Чернышовой, это связано в том числе с проблемой дефицита бюджетов. Кроме того, в 2015 году субъектами РФ было принято рекордное число корректировок действующих государственных программ.
Участники Августовских чтений попытались ответить на несколько ключевых для систем стратегического планирования и программного бюджетирования вопросов. Каким образом госпрограммы регионов должны стыковаться с федеральными госпрограммами? Должны ли регионы располагать максимальной свободой или же необходима та или иная степень соподчиненности целей, задач и индикаторов этих документов? Что делать с неэффективными и слабоэффективными программами — корректировать, приостанавливать, менять уровень финансирования? Целесообразно ли закладывать в стратегии социально-экономического развития одновременно несколько сценариев (консервативный, оптимистический и так далее)? Что делать, если стратегия не работает либо меняются внешние условия — можно ли ее постоянно корректировать?
Генеральный директор группы «Центр экономического и финансового консультирования» Е. И. Добролюбова акцентировала внимание на взаимосвязи федеральных документов стратегического планирования и региональных госпрограмм. В подавляющем большинстве случаев нормативно-правовая база, регулирующая подготовку программ в регионах, не требует включать в госпрограммы показатели майских указов президента или оценки эффективности деятельности губернаторов (в том числе связанной с инвестиционной деятельностью). Это означает, что стратегические установки, формулируемые на национальном уровне, никак не формализуются на уровне субъектов РФ.
Эксперт также отметила, что в регионах и на федеральном уровне до сих пор не договорились о том, как относиться к экономии бюджетов госпрограмм. В некоторых субъектах такая экономия является основанием для поощрения ответственных исполнителей, в других — для понижения оценки программ и признания их неэффективными.
Формальная зависимость
Представитель Министерства финансов Оренбургской области Л. С. Мусин подтвердил, что в практике регионов возникает масса вопросов, касающихся взаимосвязи стратегий и программ. «Фактически мы только говорим, что реализуем стратегии посредством госпрограмм, а в реальности эта взаимосвязь чисто формальная», — отметил чиновник.
«Как можно прекратить реализацию госпрограммы, если она отвечает целям, задачам и приоритетам политики региона и реализуется в рамках его стратегии? И что делать дальше — менять стратегию? Это не совсем корректно», — сказал Мусин, отвечая на вопрос о работе с неэффективными программами. Он также привел показательный пример, связанный с региональными программами поддержки занятости. В силу экономической ситуации по итогам действия таких программ возможен рост безработицы, однако это не позволяет с уверенностью говорить об их неэффективности.
Говоря об увязке региональных и федеральных госпрограмм, он отметил, что в соответствии с Бюджетным кодексом федеральные субсидии должны в обязательном порядке отражаться в региональных госпрограммах. При этом Федерация должна предъявлять общие требования к программе. Но на практике она часто идет дальше и определяет не только мероприятия и показатели программы, но и их цели, задачи. В этой связи могут возникать разночтения с региональными стратегиями.
Заместитель директора ООО «Центр прикладной экономики» О. И. Тимофеева считает, что в условиях существующей системы разграничения полномочий и ресурсов между уровнями власти говорить о какой бы то ни было самостоятельности региональных госпрограмм не приходится. Один из наиболее существенных факторов этой несамостоятельности — это как раз субсидии, колоссальный по своей значимости финансовый источник, который, как правило, распределяется в середине года и к которому подвязаны многие региональные мероприятия.
Адекватной оценки эффективности госпрограмм, по ее мнению, сейчас не существует. Министерства и регионы сами себе ставят задачи и держат отчет тоже перед собой. Что важно, законодательные органы практически полностью исключены из этого процесса. «Раз законодательные органы не работают, необходимо вовлекать общественность. Неправильно, когда власть сама себе ставит цели и отвечает перед собой же», — отметила Тимофеева.
План реализации стратегий
Мусин сообщил, что в Оренбургской области разрабатывается совместный документ Министерства финансов и Министерства экономики — план реализации стратегии, позволяющий более четко связать стратегию и госпрограммы. Данный инструмент как раз и призван отчасти решить упомянутую выше проблему. «Довольно часто субъекты бюджетного планирования самостоятельно устанавливают удобные показатели госпрограмм, которые затем при надобности корректируют при их исполнении. План реализации стратегии позволяет закрепить показатели, определяющие цели госпрограмм, которые субъекты бюджетного планирования самостоятельно менять не смогут», — пояснил Мусин.
Рожкова подтвердила, что более детальная увязка стратегии и госпрограмм должна осуществляться именно в плане реализации стратегии. По ее мнению, на уровне регионов необходимо активизировать работу с этим инструментом — это приведет к повышению качества как стратегий, так и самих программ. Рожкова отметила, что департаментом стратегического и территориального планирования МЭР подготовлен проект рекомендаций по его разработке.
Представитель МЭР также озвучила субъекты РФ, где процесс правового обеспечения региональной системы стратегического планирования идет наиболее активно. Это Алтайский край, Воронежская, Костромская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Томская области, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский и Ямало-ненецкий автономные округа. В этих субъектах наиболее полно сформирован контур документов, которые должны обеспечивать деятельность по стратпланированию. Тем не менее, как признала Рожкова, вопрос качества документов и организации самого процесса планирования в регионах по-прежнему стоит остро.
С точки зрения МЭР, наиболее проблемный вопрос сегодня — связь стратегий и перечней госпрограмм субъектов РФ. Из Федерального закона № 172 ФЗ (закона о стратегическом планировании) следует, что в стратегии должен быть определен перечень госпрограмм, которые необходимы для ее реализации. Однако в регионах данное требование учитывается не всегда. Позиция департамента стратпланирования заключается в том, что без этого полноценная реализация стратегии невозможна и во многом превращается в профанацию.
М. А. ЦУЦИЕВ
