Минэкономразвития России вынесло на общественное обсуждение разработанные им типовые условия контрактов, к исполнению которых привлекаются субподрядчики из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. Текст соответствующего проекта постановления размещен на портале regulation.gov.ru. Вопрос о том, поможет ли этот документ решить проблему доступа малого бизнеса к госзаказу, мы задали нашим экспертам.
Пилюля для поставщиков
Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center, кандидат юридических наук
Постановление о типовых условиях контрактов, предусматривающих привлечение к исполнению контрактов субподрядчиков из числа субъектов малого предпринимательства (далее — СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (далее СОНКО), — документ ожидаемый. Они прямо предусмотрены частью 7 статьи 30 Закона № 44‑ФЗ о контрактной системе, пусть о них и сказано не как об обязательном, а как о факультативном акте правительства.
Рисунок 1. Динамика объема расходов бюджета Республики Карелия, формируемых государственными программами, млн руб.Проект постановления Правительства РФ, утверждающий такие типовые условия, посвящен гарантиям прав и интересов субподрядчиков из числа СМП и социально ориентированных НКО. Интересы этих льготных групп и в самом деле нуждаются в защите, но вот меры такой защиты в предложенном проекте весьма немногочисленны. За рамками документа остались такие вопросы, как порядок приемки товаров (работ, услуг) у субподрядчика подрядчиком, санкции для сторон договора субподряда на случай невыполнения обязательств перед контрагентом, пропорциональное возвращение обеспечения контракта по мере выполнения субподряда (если такое обеспечение в той или иной форме установлено).
Но главное, что сам порядок выбора конкретного субподрядчика так и не ясен ни из текста Закона № 44‑ФЗ о контрактной системе, ни из текста проекта постановления Правительства РФ — хотя пункт 4.3 предложенного им положения вполне логично мог включать и порядок обоснования выбора субподрядчика из числа МСП или СОНКО. Существуют опасения, что при такой свободе выбора субподрядчиков ими могут стать не просто организации, аффилированные с подрядчиком, но и предприятия, специально созданные для выполнения требований части 5 статьи 30 Закона №44‑ФЗ.
Возможно, «вольница» — по крайней мере в этом вопросе — призвана хотя бы в некоторой степени подсластить пилюлю для поставщика, которому остальные нормы рассматриваемого проекта едва ли доставят большую радость. Текст проекта практически в равных объемах состоит из внушительной преамбулы и собственно типовых условий контрактов, которые сводятся к следующим позициям.
1. При объявлении закупки заказчик устанавливает не только само обязательство подрядчика привлечь СМП или СОНКО, но и процент от цены контракта, который должен быть выплачен такому субподрядчику. Причем процент этот остается неизменным даже в том случае, если конкретный субъект малого бизнеса не справился с субподрядом и подрядчику приходится привлечь вместо него другого СМП.
2. Подрядчик в пятидневный срок с момента заключения договора с субподрядчиком отчитывается перед госзаказчиком о том, что он привлек субподрядчика именно из числа СМП или СОНКО, а также об условиях договора субподряда.
3. Подрядчик рассчитывается с субподрядчиком из числа МСП или СОНКО в течение 30 дней после того, как заказчиком была осуществлена приемка, а в течение семи дней после расчетов отчитывается об этом в ЕИС.
4. За неисполнение договора субподрядчиком перед заказчиком отвечает подрядчик. В случае неисполнения поставщиком условия о привлечении к исполнению своих обязательств по контракту субподрядчиков из числа СМП и СОНКО поставщик уплачивает штраф в размере 1% от цены контракта, исчисленного по правилам постановления Правительства РФ от 25 ноября 2013 года № 1063.
Обращает на себя внимание и то, что слабым звеном в этой цепи отношений назначен подрядчик: он обязан предоставить продукцию к приемке заказчиком, он же обязан рассчитаться с субподрядчиком. Причем второе условие хронологически увязано с первым, но отнюдь не с фактом получения самим подрядчиком денег от заказчика. Понятно и разумно желание защитить субподрядчика, тем более из льготной категории, от риска затягивания расчетов за уже исполненный контракт — для малого бизнеса многомесячное ожидание платежа подчас может быть хуже прямых убытков. Но зачем же делать это за счет такого же подрядчика, пусть даже и не являющегося ни СМП, ни СОНКО?
Впрочем, как всегда, последнее слово остается за заказчиком. Именно он определяет долю в цене контракта, которую победитель закупки обязан будет передать на субподряд. Если эта доля будет небольшой, то и риски подрядчика окажутся невелики — правда, невелика будет и помощь малому бизнесу. С другой стороны, минимальное значение общего объема помощи МСП и СОНКО для каждого заказчика уже зафиксировано на уровне 15% в статье 30 Закона № 44‑ФЗ, поэтому последнее соображение значимо лишь применительно к конкретному соисполнителю, а не к поддержке малого бизнеса как института.
Если же говорить о малом бизнесе в целом, то несколько странным представляется то, что в качестве единственного способа подтверждения статуса СМП названа декларация, хотя на сайте ФНС запущен единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, который может стать альтернативным способом.
Наконец, можно отметить, что и юридическая техника документа заслуживает известного совершенствования: к традиционным излишне тяжеловесным формулировкам законодательства о контрактной системе, порою скатывающимся в тавтологию, прибавились опечатки.
Расходы МСП — расходы бюджета
Анна Валентиновна ЕРМАКОВА, советник директора Института госзакупок, руководитель службы сертификации, кандидат юридических наук
Сама идея типовых контрактов и типовых условий контрактов здравая, логичная, ее надо использовать. Однако, на мой взгляд, проект постановления правительства, разработанный Минэкономразвития России, скорее добавляет бизнесу новые формальные сложности, чем решает государственную задачу привлечения СМП и СОНКО к госзаказу. Так, самая яркая позиция обсуждаемого проекта — условие о том, что соисполнитель или субподрядчик, который нанят основным исполнителем по контракту, должен получать оплату в 30-дневный срок после того, как с основным исполнителем расплатилось государство. Таким образом, государственное регулирование вторгается уже в сферу хозяйственных отношений частных субъектов. Госзаказчик принимает результат по контракту от основного исполнителя, с ним же и расплачивается. Основной исполнитель отвечает перед госзаказчиком за сроки и качество результата. То, каким образом исполнитель достиг этого результата, как и когда он будет оплачивать работу третьих лиц, субподрядчиков, исполнителей, — по здравой логике вопрос исключительно исполнителя.
Возникает также и вопрос оплаты поставщикам товаров, которые основной исполнитель использует для выполнения контракта, но которые не закуплены специально для этого контракта (например, какое-то сырье, материалы), а просто постоянно закупаются основным исполнителем (возможно, большими партиями) для его деятельности. Как здесь следует вести учет и оплату, не совсем ясно.
Настораживает также и то, что проект постановления возлагает на основного исполнителя обязанность по отчетности в ЕИС (zakupki.gov.ru). С учетом того как работает эта система, можно предвидеть, что поставщикам, возможно, придется проходить процедуру аутентификации на портале госуслуг, получать в казначействе ЭЦП, регистрироваться, сканировать и прикреплять документы, заполнять различные поля сайта. Это еще помимо того, что основному исполнителю необходимо будет передавать госзаказчику массу информации на бумажных носителях.
Аргумент о том, что основному исполнителю все же достался госконтракт, который он к тому же будет исполнять с помощью субподрядчика, не перевешивает аргумент о том, что основному исполнителю достаются и новые сложности, для выполнения которых нужны трудовые ресурсы, бумага, отчетность. А следовательно, и расходы, которые основной исполнитель заложит в цену госконтракта и которые в конечном счете будут оплачены из бюджета.
Конкуренция для СМП и СОНКО
Дмитрий Геннадьевич МАЛЬКОВ, заместитель директора Департамента государственного заказа Ярославской области
Типовые условия, по сути, раскрывают положения части 6 статьи 30 Закона № 44‑ФЗ, определяя порядок и сроки взаимодействия между поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и соисполнителем, а также между исполнителем и заказчиком при исполнении контрактов. В целом мы положительно оцениваем попытку Минэкономразвития России упорядочить процесс привлечения СМП и СОНКО к исполнению государственных и муниципальных контрактов. Однако, изучив типовые условия, вынуждены констатировать, что основная (по нашему мнению) проблема в указанной сфере до сих пор не решена. Речь идет о порядке выбора привлекаемого соисполнителя. Не секрет, что в большинстве случаев исполнитель заключает фиктивный договор, формально привлекая к исполнению контракта аффилированную с ним организацию, как правило, из числа СМП. Именно поэтому необходимо проработать вопрос о возможном закреплении обязанности исполнителя привлекать соисполнителей из числа СМП и СОНКО на конкурентной основе. Такой подход позволит существенно расширить доступ СМП и СОНКО к исполнению государственных и муниципальных контрактов.
Также необходимо отметить, что текущая редакция пункта 4.4 типовых условий совершенно не гарантирует соисполнителям оплату выполненных ими обязательств в течение 30 календарных дней с момента их приемки. Дело в том, что в рамках контракта зачастую отдельные этапы не выделяются, в то время как приемка производится по факту завершения всего комплекса работ (услуг) или поставки всей партии товара. При этом исполнение такого контракта может занимать продолжительное время. Таким образом, в случае привлечения к исполнению такого контракта соисполнителей из числа СМП и СОНКО на ранних стадиях (например, работы по рытью котлована при строительстве объекта капитального строительства) 30-дневный срок, установленный для оплаты работ соисполнителя, начнет свое течение только с момента приемки результатов исполнения всего контракта.
Также неплохо было бы в проекте типовых условий предусмотреть случаи, когда поставщик (подрядчик, исполнитель) сам относится к числу СМП и СОНКО.
Восполнение пробелов
Кирилл Владимирович КУЗНЕЦОВ, руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru
В соответствии с нормами Закона № 44‑ФЗ заказчик обязан заключить контракты с СМП и СОНКО не менее чем на 15% от своего совокупного годового объема закупок. Следует отметить, что доля контрактов, предусматривающих привлечение соисполнителями СМП и СОНКО, на сегодняшний день сравнительно невелика. Такая осторожность заказчиков во многом объясняется пробелами в законодательном регулировании вопроса.
Проблему попробовало решить Минэкономразвития России, разработав типовые условия контрактов, которые, как предполагается, позволят заказчикам избежать ошибок и неоднозначных формулировок, а также внесут определенность в вопросы, еще не урегулированные законодательством. Например, замена соисполнителя при неисполнении им договорных обязательств будет допускаться лишь на соисполнителя из числа СМП и СОНКО. А максимальный срок оплаты поставщиком продукции соисполнителя не должен превышать 30 дней с даты подписания заказчиком документа о приемке. Детализируются и требования к отчетности поставщика перед заказчиком, а также устанавливаются санкции за последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по привлечению к исполнению контрактов СМП и СОНКО.
Указанные требования сделают инструмент субконтрактации СМП и СОНКО более привлекательным для заказчика. Однако в связи с его большей по сравнению с традиционными закупками среди СМП и СОНКО ответственностью (в том числе в части контроля за выполнением условий контракта подрядчиком и отчетности), доля таких закупок в ближайшее время едва ли заметно изменится.
