В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса РФ объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания должен рассчитываться на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг с соблюдением общих требований, определенных ФОИВ, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. На данный момент все федеральные органы исполнительной власти разработали и утвердили приказами требования к расчету нормативов на оказание государственных (муниципальных) услуг.
Александр Викторович КАРПОВ, начальник отдела проектного управления НПО «САПФИР», PMP
Предпосылки нормирования услуг (работ) в бюджетной практике
Компания «САПФИР» внимательно следит за всеми новациями в бюджетной политике государства. В конце 2015 года специалистами компании был разработан и внедрен в Свердловской области и городе Уфе калькулятор базовых нормативов оказания услуг (выполнения работ). В калькуляторе были применены технологии, сочетающие в себе возможности оперативных многовариантных расчетов и простоты интерфейса.
Рисунок 1. Динамика объема расходов бюджета Республики Карелия, формируемых государственными программами, млн руб.Все мы знали, что расчет финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий нормативным методом рано или поздно станет обязательным, а потому так или иначе все к этому готовились. Одним из необходимых условий, подготавливающих почву для этой работы, стала существенная декомпозиция услуг и работ. Многие пошли именно по этому пути. Правильность сделанного выбора подтвердилась, когда формирование базовых перечней услуг (работ) перешло под юрисдикцию федеральных органов исполнительной власти: появились масштабные, сильно детализированные перечни. С одной стороны, это существенно увеличило количество расчетов и объем государственных (муниципальных) заданий, с другой стороны — сделало их гораздо прозрачнее и нагляднее.
Мы как разработчики, естественно, старались уменьшить объем ручного труда специалистов и дать возможность руководителям различных уровней получать информацию в наглядном виде. Одним из таких решений стал анализ существующих данных по государственным и муниципальным заданиям, формируемым и ведущимся в разработанном нами программном комплексе «ИСУФ». Используемые математические алгоритмы и методы позволили давать заключения о возможности утверждения норматива по той или иной услуге (работе) или необходимости дальнейшей ее детализации. Уже в 2013 году по большинству услуг можно было работать, используя нормативно-подушевой метод, в результате чего стал возможен переход Свердловской области к финансированию учреждений по факту оказания услуг и выполнения работ.
Преследуя цели реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в конце 2014 года Министерство финансов РФ выпустило методические рекомендации по установлению общих требований к порядку расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Это дало старт новому витку работ по переходу на нормативно-подушевое финансирование учреждений. Время так называемых индивидуальных нормативов прошло.
Автоматизация расчета базовых нормативов
В конце 2015 года благодаря существенным изменениям в процессе работ с базовыми и ведомственными перечнями услуг (работ) и определения объемов субсидий на их оказание (выполнение) появилась острая необходимость в обеспечении специалистов ГРБС соответствующими инструментами. Готовое решение необходимо было предоставить специалистам к началу процесса формирования государственных заданий. При этом ввиду наметившихся проблем с федеральными базовыми перечнями услуг и работ продукт должен был быть максимально простым для пользователей и позволяющим оперативно производить расчеты для большого объема услуг, чтобы максимально скомпенсировать отставание в определении объемов субсидий на выполнение заданий.
Одна из сложностей, с которой пришлось столкнуться разработчикам калькулятора, это необходимость учета всех общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг всех ФОИВ. Для ее решения были досконально изучены соответствующие нормативные документы, выявлены их сходства и различия, определены и заложены в систему математические алгоритмы. Учитывая новизну подходов и возможную их корректировку при получении информации о практическом применении, мы заложили в калькулятор принципы гибкости и адаптивности. В результате мы получили продукт, позволивший в кратчайшие сроки рассчитать все базовые нормативы услуг, гибко ими управлять и применять при расчете государственных и муниципальных заданий.
Вторым существенным вызовом стала необходимость постоянного обмена данными с большим количеством автоматизированных систем:
с «Электронным бюджетом» — для получения и обновления ведомственных перечней услуг (работ);
с системой ведения планов финансово-хозяйственной деятельности различных разработчиков — для использования при расчете базовых нормативов (при этом применяется медианный метод или метод наиболее эффективного учреждения);
с системой формирования и мониторинга исполнения государственных (муниципальных) заданий — для расчета объемов субсидий.
Благодаря встроенной системе импорта/экспорта данных нам удалось наладить все эти процессы в автоматическом режиме, максимально исключив из них человеческий фактор.
В результате за две недели работ с калькулятором специалистами главных распорядителей средств бюджета Свердловской области было вовремя рассчитано порядка 500 базовых нормативов на оказание услуг и сформировано на их основе почти 2,6 тысячи разделов государственных заданий.
Данным решением в настоящий момент с успехом пользуется и город Уфа для расчета объемов субсидий по муниципальным заданиям.
Кроме того, решение позволяет выполнять следующие функции:
1. Производить расчет базовых нормативов в пошаговом или сводном режимах. Пошаговый режим позволяет последовательно вводить данные по всем атрибутам, необходимым для расчета значения базового норматива. Этот режим очень удобен для первичного расчета. Сводный режим позволяет ознакомиться со всеми параметрами норматива в одном окне. Также он применяется при корректировке норматива. Каждый пользователь имеет возможность выбрать для себя наиболее удобный способ.
2. Производить расчет базовых нормативов по группам услуг (работ). Данный способ применяется в основном в сфере образования, так как общие требования Министерства образования и науки РФ гораздо более общие, чем у остальных министерств.
3. Формировать документацию для проверяющих органов, обосновывающую расчеты, с подробным описанием примененных методов и формул.
4. Осуществлять методическую поддержку пользователей за счет использования системы подсказок, разбросанных по всем шагам расчета, чтобы максимально снять вопросы у пользователей о смысле того или иного параметра. Это особенно актуально из-за новизны данных работ и, по признанию значительного числа пользователей, существенно упрощает понимание процесса.
Определение базовых нормативов на выполнение работ будет обязательным только с 2017 года. Стоит отметить, что при проектировании калькулятора была использована архитектура, которая позволяет приступить к расчетам прямо сейчас. Некоторые органы исполнительной власти Свердловской области и Уфы уже начали эту работу.
Прошедший в июне в Екатеринбурге традиционный семинар «Уральские встречи», на котором присутствовали финансисты со всей страны, однозначно показал востребованность данного решения и позволил нам собрать множество мнений и предложений для его развития.
В кризисные времена у органов государственной власти есть только два пути: сокращать расходы или становиться эффективнее. Конечно, второй вариант предпочтительнее. Крайне важно, чтобы средства автоматизации не только решали насущные проблемы использующих их специалистов, но и были экономически эффективными. Одним из таких решений является система автоматизации формирования и мониторинга исполнения государственных (муниципальных) заданий, которая только за первый год эксплуатации в Свердловской области позволила бюджету сэкономить порядка 280 миллионов рублей, тем самым многократно себя окупив. Не стал исключением и калькулятор базовых нормативов. Работая в тесной связке, эти модули обеспечивают весь цикл работ с заданиями, начиная от верхнеуровневого планирования и заканчивая принятием управленческих решений по каждому учреждению.
Ирина Андреевна СЕРКОВА, заместитель министра общего и профессионального образования Свердловской области
В 2015 году при переходе на новый этап формирования государственных заданий на 2016 год для более чем 100 бюджетных и автономных подведомственных организаций необходимо было рассчитать нормативы затрат по каждой услуге (работе), предусмотренной в ведомственном перечне министерства на основе базовых перечней, разработанных федеральными органами исполнительной власти. Общее количество услуг (работ) составило 432. При этом порядок расчета нормативов затрат должен соответствовать Общим требованиям, утвержденным Министерством образования и науки РФ. Следует отметить, что данные требования отличаются от требований, рекомендованных Министерством финансов РФ и принятых за основу большинством федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим при автоматизации расчета нормативов затрат по услугам (работам) в сфере образования необходимо было разрабатывать иной алгоритм расчета, чем для нормативов затрат, которые должны были учитывать требования Минфина России. Работа с калькулятором базовых нормативов оказания услуг (выполнения работ) значительно упростила деятельность нашего министерства, связанную с проведением расчетов нормативных затрат на оказание государственных услуг, так как в нем было учтено все изложенное выше.
