Представляем вниманию читателей расширенный отчет о заседании секции «Финансисты субъектов Российской Федерации» некоммерческого партнерства «Сообщество финансистов России», которое прошло в августе в Ростове-на-Дону1.
Успехи и недостатки
Качество управления региональными финансами стало одной из центральных тем состоявшегося заседания. Директор департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина рассказала об изменениях приказа Минфина России от 3 декабря 2010 года № 552 «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами», которые были внесены в апреле текущего года и позволили провести более объективный анализ по итогам 2015 года.
Так, в случае нарушения субъектом РФ условий соглашения о предоставлении бюджетных кредитов из федерального бюджета в течение двух лет подряд ему присваивается III степень качества независимо от комплексной оценки качества. При этом за каждый случай невыполнения условий таких соглашений комплексная оценка качества сокращается на 5%. Кроме того, в рамках оценки качества управления региональными финансами приостановлен расчет показателей, характеризующих трехлетний бюджет. Появились и новые индикаторы: коэффициент покрытия расходов бюджета субъекта РФ собственными средствами без привлечения заемных средств, коэффициент увеличения долговой нагрузки бюджета, доля иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам в общем объеме межбюджетных трансфертов из регионального бюджета.
Основные результаты оценки качества управления региональными финансами за 2015 год свидетельствуют об увеличении количества регионов с высокой степенью качества управления финансами. По итогам 2015 года ее продемонстрировал 31 регион (в 2014 году — 22, в 2013 году — 23). Согласно данным, озвученным Ерошкиной, удельный вес расходов бюджетов субъектов РФ, формируемых в рамках программ, вырос до 92% (в 2014 году показатель составлял 79%, в 2013 году — 66%). Практически не осталось регионов, которые бы планировали бюджетные кредиты в качестве источников финансирования дефицита бюджета. Если в 2012 году их насчитывалось 46, в 2014 году — уже 11, то в 2015 году — всего три (Республика Татарстан, Красноярский край и Свердловская область). Работа по оптимизации расходов, проводимая регионами, дает определенные результаты. Так, утверждая расходы на 2016 год, регионы смогли оптимизировать их на 2% по сравнению с параметрами, ранее утвержденными на 2016 год в рамках бюджетов 2015–2017 годов.
В 44 регионах оплата труда всех руководителей государственных учреждений и ГРБС субъекта РФ зависит от результатов деятельности (в 2012 году таковых было почти вдвое меньше — 23 региона). Кроме того, в 37 субъектах РФ установлены количественно измеримые финансовые санкции (штрафы, изъятия) за нарушение условий выполнения государственных заданий. Сократилось количество регионов (с 15 до 11), в которых не выполнены показатели дорожных карт по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы.
М. М. ШамьюновВ числе выявленных недостатков — более чем двукратный рост просроченной кредиторской задолженности региональных бюджетов. Следует подчеркнуть, что в 11 субъектах РФ была зафиксирована просроченная кредиторская задолженность по выплате заработной платы и пособий по социальной помощи населению. Лидером «антирейтинга» оказалась Еврейская автономная область, где показатель, характеризующий отношение просроченной кредиторской задолженности субъекта РФ и госучреждений к расходам бюджета, достигал 5,5%.
Как сообщила Ерошкина, в 17 регионах в течение года произошло увеличение расходов, не обеспеченных доходными источниками. При этом в 45 регионах был отмечен рост уровня долговой нагрузки на бюджеты (в 27 из них прирост составил более 5%). Важно отметить, что в 10 субъектах РФ более 50% объема государственного долга составляют краткосрочные обязательства. 14 регионов нарушили условия соглашений о предоставлении бюджетных кредитов (7 их них допустили нарушения второй год подряд). Отмечено и некоторое сокращение поддержки местных бюджетов со стороны регионов; так, общий объем дополнительных налоговых доходов, переданных по нормативам в местные бюджеты, уменьшился с 12 до 10%.
Долговая устойчивость
В сложившейся ситуации оценка долговой устойчивости субъектов РФ приобретает особое значение. Анализ структуры государственного долга субъектов РФ в 2010–2015 годах показывает, что в 2014 и 2015 годах, несмотря на продолжившееся увеличение объема долга (с 1,7 до 2,3 триллиона рублей), наблюдалось постепенное сокращение доли рыночного долга (с 65,7% по итогам 2013 года до 60,3% на 1 января 2016 года).
Ерошкина рассказала о положениях проекта новой редакции Бюджетного кодекса, которые касаются системы показателей долговой устойчивости регионов. По сравнению с действующими показателями планируется ряд изменений. Так, начиная с 2019 года планируется ввести классификацию субъектов РФ по трем группам долговой устойчивости (высокая, средняя и низкая). Система оценки будет основана на трех базовых критериях. Во-первых, сохранится ограничение, предусмотренное частью 2 статьи 107 действующей редакции БК РФ: отношение государственного долга к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений должно составлять не более 100% (не более 50% для субъектов с существенной долей межбюджетных трансфертов). Временная норма, в соответствии с которой до 1 января 2018 года показатель не учитывает сумму задолженности по бюджетным кредитам и сумму привлекаемых в текущем финансовом году бюджетных кредитов, применяться не будет, поскольку не учитывает реальную долговую нагрузку региона.
Во-вторых, планируется ужесточить требование статьи 111 БК РФ: доля расходов на обслуживание госдолга в общем объеме расходов бюджета без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций, должна будет составлять не более 10% (сейчас — не более 15%). Наконец, появится новый показатель — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам бюджета (налоговым, неналоговым и дотациям), которое не должно превышать 20%.
В зависимости от группы долговой устойчивости для регионов будут устанавливаться дополнительные требования и ограничения. При этом в отношении субъектов РФ и муниципальных образований с низким уровнем долговой устойчивости и при невыполнении ими плана восстановления платежеспособности может быть инициирован процесс отрешения от должности высшего должностного лица субъекта (главы муниципалитета). Расчетное распределение регионов по группам долговой устойчивости, произведенное исходя из данных на 1 января 2016 года, позволяет отнести к группе с низкой долговой устойчивостью 23 субъекта РФ.
Новая редакция Бюджетного кодекса
Заместитель директора департамента правового регулирования бюджетных отношений Минфина России М. М. Шамьюнов продолжил тему важных для регионов новаций новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Это, в частности, новые виды трансфертов — введение новой формы дотации (дотации на сбалансированность), появление «горизонтальных» межбюджетных субсидий, регулирование вопросов, связанных с формированием единой субвенции. Сферу межбюджетного регулирования ждут и другие важные изменения. В частности, в соответствии с требованиями проекта распределение любых межбюджетных трансфертов (за исключением конкурсных субсидий) можно будет осуществлять только законами (решениями) о бюджете. При этом будет запрещено вносить изменения в проект распределения трансфертов без корректировки методики распределения (то есть порядок, в настоящее время действующий для дотаций, предлагается распространить также на субвенции и субсидии). Что немаловажно, расчет субвенций местным бюджетам должен будет производиться исходя из установленных нормативов.
В. Н. АртамоноваСубъекты РФ и муниципалитеты получат право передать нижестоящим бюджетам поступления от некоторых неналоговых доходов: платы за негативное воздействие на окружающую среду, штрафов за отдельные административные правонарушения, сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов, платы за аренду земельного участка, государственная собственность на который не разграничена.
Взгляд регионов
Председатель секции «Финансисты субъектов РФ» СФР, заместитель губернатора, начальник Департамента финансов Вологодской области В. Н. Артамонова посвятила свое выступление теме влияния федерального законодательства на доходы региональных бюджетов. По ее оценке, решения, принятые на федеральном уровне и вступающие в силу в 2017–2019 годах, приведут к дополнительным выпадающим доходам региональных бюджетов. В числе таких решений введение централизованной системы распределения акцизов на алкогольную продукцию в зависимости от численности населения в субъекте РФ; изменение подходов к распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2017–2019 годы; увеличение предельного размера доходов налогоплательщика и остаточной стоимости основных средств, ограничивающих право на применение упрощенной системы налогообложения; передача 1% ставки налога на прибыль организаций в федеральный бюджет; введение налогового вычета по транспортному налогу для собственников транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн. По данным, приведенным Артамоновой, только в 2017 году бюджет Вологодской области недополучит 4,6 миллиарда рублей. Таким образом, с учетом выпадающих доходов поступления в областной бюджет составят 60,5 миллиарда рублей вместо 65,1 миллиарда. Причем наиболее существенным (-1,8 миллиарда рублей) окажется эффект от введения централизованной системы распределения алкогольных акцизов. В связи с этим область рассчитывает на сохранение в 2017–2019 годах действующего порядка распределения.
Представитель Вологодской области выступила с рядом других актуальных предложений по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. Среди них поэтапное ограничение размера списания убытка при исчислении налога на прибыль, закрепление ответственности налоговых органов по администрированию поступлений налоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов, отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам, перенос срока уплаты имущественных налогов на 1 сентября, смягчение правил предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета (учет наличия выпадающих доходов от изменения федерального законодательства), увеличение финансовой помощи бюджетам субъектов РФ.
Заместитель губернатора Волгоградской области — председатель комитета финансов А. В. Дорждеев также затронул тему влияния федерального законодательства на доходы регионов. Он отметил, что действующие нормативы распределения налоговых доходов между бюджетами не обеспечивают реализацию в полном объеме возложенных на субъекты РФ полномочий. По его мнению, отсутствие конкретных решений по укреплению доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ не способствует самостоятельности регионов и раскрытию их потенциала. Более того, вносимые в последние годы изменения в федеральное законодательство зачастую оказывают негативное влияние на поступления доходов в региональные бюджеты (особо был отмечен эффект от создания КГН и налогового маневра в нефтегазовой сфере).
Как подчеркнул Дорждеев, такие тенденции, как передача отдельных полномочий на уровень субъектов РФ, увеличение доли софинансирования со стороны субъектов РФ по действующим расходным обязательствам, а также установление дополнительных требований федеральными отраслевыми ведомствами к объему финансирования отдельных расходов, в совокупности приводят к оптимизации социальных и сокращению инвестиционных расходов региональных бюджетов.
А. В. ДорждеевИтоговые предложения
По итогам заседания секции было принято решение обратиться к федеральным властям с рядом предложений, отражающих позицию региональных финансистов. Это и оперативные меры, относящиеся к текущему финансовому году, — например, требование не снижать финансирование программы лекарственного обеспечения больных орфанными заболеваниями, и вопросы, касающиеся грядущей трехлетки. К последним, в частности, относится предложение индексировать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на размер инфляции, а также увеличить дотацию на сбалансированность на размер выпадающих в результате решений Федерации доходов субъектов РФ.
Целый перечень предложений касается и изменений в Налоговый кодекс. Финансисты субъектов РФ предлагают поэтапно ввести норму, ограничивающую размер убытка, переносимого на будущие налоговые периоды: с 2019 года не более 50% налогооблагаемой прибыли, с 2022 года — не более 30%. Что касается КГН, то при наличии убытков в налоговом периоде предложено предусмотреть их обязанность по уплате минимального налога (1% общей суммы доходов от реализации и внереализационных доходов). В случае отсутствия налогооблагаемой прибыли на протяжении трех налоговых периодов подряд предлагается предусмотреть ликвидацию КГН.
Кроме того, члены секции предлагают полностью зачислять в региональные бюджеты налог на прибыль организаций с доходов, полученных в виде дивидендов, сократить период применения пониженных налоговых ставок при налогообложении имущества естественных монополий, отменить налоговые льготы для учреждений уголовно-исполнительной системы. Всего документ содержит более 50 предложений и инициатив. Совету НП «СФР» рекомендовано направить его в адрес Государственной думы, Правительства РФ и Минфина России.
М. А. ЦУЦИЕВ
