Одной из важнейших задач Федерального казначейства является защита интересов казны Российской Федерации. Ущерб личности, имуществу гражданина или юридического лица может быть причинен действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов. Каждый, кому причинен вред, наделяется правом требовать от государства возмещения вреда, а у государства возникает обязанность возместить такой вред за счет средств казны Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) таких органов, регламентируется статьей 53 Конституции РФ, статьями 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса.
Взыскания за счет казны
Статистика свидетельствует, что граждане и юридические лица, получившие ущерб от действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, активно пользуются правом на судебную защиту. Количество и сумма предъявляемых исковых требований к казне Российской Федерации не уменьшается. В 2011 году в судебные органы на территории Ивановской области было предъявлено 120 исков о взыскании за счет казны Российской Федерации на сумму 179,96 миллиона рублей. По 73 делам вынесены решения о взыскании на сумму 18,03 миллиона рублей. За 2013 год было предъявлено 178 исковых заявлений на сумму более 104 миллиона рублей, из них по 123 искам были вынесены судебные акты о взыскании денежных средств за счет средств казны Российской Федерации на сумму 11,2 миллиона рублей. В 2015 году предъявлено 132 иска. Общая сумма исковых требований к казне составила 113,29 миллиона рублей. Удовлетворено 62 иска на общую сумму 2,86 миллиона рублей (рисунок 1).
Чаще всего граждане обращаются с исками к государству в порядке реабилитации в связи с незаконным уголовным преследованием. Велика также доля исков, связанных с незаконными действиями органов и должностных лиц Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной службы исполнения наказаний. В 2012–2014 годах было предъявлено большое количество исков о взыскании убытков, вызванных неисполнением обязанности по возмещению платы за перевозку льготных категорий граждан транспортом общего пользования. За указанный период по данной категории споров с Российской Федерации за счет государственной казны было взыскано более 13 миллионов рублей. На основании позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженной в постановлениях 2007–2011 годов, арбитражными судами, несмотря на отсутствие надлежащим образом оформленных договорных отношений с организатором перевозок, удовлетворялись иски перевозчиков о взыскании убытков с казны РФ и субъектов РФ. Сложилась ситуация, при которой любой предприниматель мог без оформления договора беспрепятственно осуществлять перевозки, а затем в судебном порядке требовать возмещения неполученной провозной платы. Подаваемые Управлением Федерального казначейства по Ивановской области (далее — Управление) жалобы по данной категории споров судебными инстанциями отклонялись.
В 2015 году подход судебных органов к рассмотрению дел данной категории полностью изменился, поскольку в декабре 2014 года Верховным судом РФ была сформулирована иная позиция, согласно которой при отсутствии договора предприниматель не имеет права осуществлять перевозки и, соответственно, требовать возмещения затрат. В результате изменения судебной практики в 2015 году взысканий по данной категории споров не производилось, была отменена часть ранее вынесенных решений о взыскании средств за счет казны.
Кроме того, органам Федерального казначейства в рамках защиты интересов казны Российской Федерации поручено предъявление регрессных исков.
Регрессные иски
Безусловно, очень важно, чтобы государство отвечало за незаконные действия своих государственных органов, их должностных лиц. Такая ответственность является неотъемлемым признаком социального, правового государства. Не менее важно наличие государственных механизмов, направленных на повышение ответственности должностных лиц за качество принимаемых ими решений. Одним из таких механизмов является предусмотренное законом право обратного требования (регресса) государства, возместившего ущерб, к должностному лицу, совершившему незаконные действия.
Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 329‑ФЗ статья 1081 Гражданского кодекса дополнена пунктом 3.1, в соответствии с которым Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным статьями 1069, 1070 ГК РФ, а также по решениям Европейского суда по правам человека имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение. Ранее действовавшая редакция закона предусматривала такую возможность только в случае вынесения в отношении должностного лица обвинительного приговора. Теперь достаточно установления вины и незаконности действий должностного лица в любом судебном акте, вступившем в законную силу.
Совместным приказом Министерства финансов РФ и Федерального казначейства от 25 августа 2006 года № 114н/9н территориальным управлениям Федерального казначейства дано поручение в случаях удовлетворения судами исков о возмещении вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, за счет казны РФ обращаться в суды с регрессными требованиями к должностным лицам, виновным в причинении вреда. При отсутствии в судебном акте указания на виновное должностное лицо УФК должны предпринимать меры по его установлению. Во исполнение этого требования Управление направляет в государственные органы, виновные в причинении вреда, запросы с целью выяснения следующих обстоятельств:
проводились ли проверки по факту незаконных действий (бездействия) должностных лиц данных государственных органов;
были ли установлены виновные лица;
привлекались ли они к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.
За 2012–2015 годы направлено 187 таких запросов. При рассмотрении в судах исковых требований к участию в деле по инициативе Управления привлекаются государственные органы и должностные лица, виновные в причинении вреда.
В 2015 году Управление направило в суд два регрессных иска на общую сумму 760 тысяч рублей. Предъявленные иски удовлетворены в полном объеме, одно из решений уже исполнено.
Проблемы исполнения
Другой функцией, осуществляемой органами Федерального казначейства в рассматриваемой сфере, является организация исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Эта работу Управление ведет с момента вступления в силу постановления Правительства РФ от 22 февраля 2001 года № 143 «Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета». Реализация этого полномочия традиционно вызывает много вопросов. Судебная практика, связанная с обжалованием действий органов Федерального казначейства в данной сфере, зачастую складывается не в их пользу. Нормативные акты, регламентирующие организацию исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства казенных, бюджетных и автономных учреждений, в 2015 году включены в План мониторинга правоприменения, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2014 года № 1658-р.
В связи с этим Федеральным казначейством в 2015 году осуществлен мониторинг правоприменения законодательных актов РФ, регламентирующих организацию исполнения судебных актов по денежным обязательствам казенных, бюджетных и автономных учреждений. На основании поручения Федерального казначейства в рамках осуществления мониторинга Управление организовало анкетирование взыскателей. Анализ результатов показал, что на территории Ивановской области взыскатели в достаточной степени информированы о порядке исполнения исполнительных документов, удовлетворены доступностью, полнотой и открытостью информации, не сталкиваются с трудностями при предъявлении исполнительного документа в Управление. Вместе с тем из предъявленных за 2015 год в Управление 514 исполнительных документов на общую сумму 117,3 миллиона рублей 114 (более 20%) возвращены без исполнения. Основные причины возврата исполнительных листов без исполнения — неправильное его оформление судебными органами (92) и предъявление исполнительного документа в орган Федерального казначейства, в котором не открыт лицевой счет должника (22).
В 2015 году сотрудники Управления приняли участие в работе семинара, организованного Адвокатской палатой Ивановской области, по вопросу исполнения судебных актов, разъяснили порядок предъявления к взысканию различных исполнительных документов. Особое внимание было обращено на необходимость при представлении интересов граждан контролировать правильность формулировки резолютивной части решения суда с целью недопущения неясностей в его исполнении, а также правильность оформления исполнительных документов. Следует отметить, что результатом выполнения Управлением государственной функции является исполнение исполнительного документа, а не возврат его взыскателю. Поэтому Управление заинтересовано в принятии исполнительного листа и перечислении средств в установленные законом сроки. В рамках развития этого направления деятельности органов Федерального казначейства совершенствуются не только нормативно-правовые акты, регулирующие данные отношения, но и информационные технологии, позволяющие сделать процесс максимально открытым и удобным для взыскателей.
В помощь взыскателю
В настоящее время Управление ежедневно формирует информацию о ходе исполнения судебных актов и размещает на официальном сайте Федерального казначейства, что позволяет взыскателю самостоятельно отслеживать ход проведения каждого административного действия в рамках исполнения предъявленного исполнительного документа.
На официальном сайте Управления в разделе «Управление Федерального казначейства / информация для взыскателей» размещен список организаций, чьи лицевые счета обслуживаются в Управлении. Раздел содержит образец заявления взыскателя, перечень документов, которые необходимо представить вместе с исполнительным листом, порядок предъявления исполнительных документов, а также ответы на наиболее часто задаваемые взыскателями вопросы. Информация регулярно обновляется.
Кроме того, с учетом анализа практики исполнения судебных актов, причин возврата исполнительных документов в настоящее время одним из перспективных направлений совершенствования работы в данной сфере является внедрение механизма выдачи и направления на исполнение исполнительных документов в электронном виде. Целью и очевидным эффектом внедрения этого механизма являются снижение административных барьеров на пути взыскателя к исполнению судебного решения, сокращение расходов на бланки исполнительных документов, бумагу, почтовые расходы, устранение риска потери и порчи исполнительного документа, исключение опечаток и технических ошибок, получение исполнительного документа тем органом Федерального казначейства, где открыт лицевой счет должника.
В системе «Электронный бюджет» отсутствуют жесткие ограничения по количеству обладателей права электронной подписи, поэтому, возможно, было бы целесообразно выдачу и направление на исполнение исполнительных документов в электронном виде реализовывать именно в ней. Кроме того, в системе предусмотрено автоматическое обновление справочников, что позволит безошибочно направлять исполнительный документ в соответствующий орган Федерального казначейства в пределах всей территории Российской Федерации по месту открытия лицевого счета должника. Исполнительное производство является одной из стадий судопроизводства, поэтому своевременное исполнение судебного акта является показателем эффективности работы не только судебной системы, но и государства в целом.
Таким образом, органы Федерального казначейства осуществляют возложенные на них функции, соблюдая баланс интересов государства по целевому и эффективному использованию бюджетных средств и граждан. Представляя интересы государственной казны, органы Федерального казначейства ставят свой задачей предотвращение необоснованного взыскания с нее средств, соблюдая при этом права граждан на полное возмещение причиненного ущерба и принимая предусмотренные законодательством РФ меры для возмещения ущерба, причиненного государству.
В сфере исполнения судебных актов, регламентирующих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, защита интересов бюджета и граждан осуществляется Управлением Федерального казначейства по Ивановской области путем реализации установленного порядка исполнения судебных актов.
Объем работ растет
Сфера деятельности органов Федерального казначейства постоянно расширяется. С изменением целей и задач, стоящих перед ними в целом, растет объем функций, осуществляемых сотрудниками юридических служб казначейства. С момента создания органов Федерального казначейства юридическая служба УФК по Ивановской области проводит правовую экспертизу локальных актов, проектов писем, направляемых юридическим и физическим лицам, проектов договоров, государственных контрактов и соглашений, заключаемых Управлением.
• • •
С 1998 года на основании доверенности, выданной Министерством финансов РФ, юристы Управления представляют в судебных органах интересы Минфина России по искам о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации.
• • •
С 2005 года на основании доверенности, выданной Федеральным казначейством, юристы Управления представляют в судебных органах интересы Федерального казначейства.
• • •
С 2001 года юротдел осуществляет правовую экспертизу документов, поступивших на исполнение в Управление.
• • •
В связи со вступлением в силу с 1 января 2006 года Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94‑ФЗ юридическая служба проверяет документы, связанные с размещением заказов для нужд Управления.
• • •
С 2007 года юристы осуществляют правовую экспертизу документов, представленных для открытия, переоформления и закрытия лицевых счетов и документов, представленных для включения (изменения или исключения) реквизитов в сводный реестр.
• • •
С 2010 года сотрудники юридической службы осуществляют правовую экспертизу документов, представляемых для получения сертификатов ключей электронных подписей для работы на официальном сайте РФ для публикации информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
• • •
С 2011 года юридическая служба проверяет документы, представляемые государственными (муниципальными) учреждениями для обеспечения им доступа к официальному сайту для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях, а также получения сертификатов ключей проверки электронных подписей.
• • •
С 2013 года правовой экспертизе подлежат документы, представленные для регистрации участников в государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах.
• • •
С 2014 года юротдел проводит правовую экспертизу документов, подготовленных для заключения и исполнения договоров о предоставлении бюджетных кредитов.
• • •
С 2015 года предметом правовой экспертизы являются решения налоговых органов о взыскании налога, сбора, пеней и штрафов.
• • •
В 2016 году в связи с упразднением Росфиннадзора и передачей его функций ФК к обязанностям юриста добавляется проверка документов, связанных с привлечением к административной ответственности по итогам контрольных мероприятий (рисунок 2).
