Каковы основные направления развития государственного и муниципального финансового контроля в России? Какие механизмы предварительного и последующего контроля являются наиболее эффективными? Как обеспечить взаимодействие между органами внешнего и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля? Как выработать единые подходы к осуществлению такого взаимодействия? Именно на эти вопросы пытались ответить участники панельной дискуссии «Государственный финансовый контроль. Что должно измениться», состоявшейся в рамках Московского финансового форума 2016.
Очевидно, что ключевое событие 2016 года с точки зрения перспектив развития контроля в финансово-бюджетной сфере — передача соответствующих полномочий Федеральному казначейству. Как отметил руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин, притом что опыт Росфиннадзора по проведению проверок и ревизий использовать необходимо, потребуется найти новые подходы к осуществлению контрольной деятельности. Они позволят заново осознать огромную роль госфинконтроля в системе управления общественными финансами, использовать его как механизм обратной связи, подтверждающий или ставящий под сомнение правильность принимаемых государством решений.
Именно в этом кроются резервы для повышения эффективности контроля: сегодня он способен выполнять функцию управленческого консалтинга, помощника для финансовых органов и в целом исполнительной власти. Особое место в этом механизме будут занимать проверки, проведение которых потребуется не только для того, чтобы выявить нарушение, но и чтобы подтвердить правильность выбора инструментов управления расходами. Модель предварительного и последующего контролей, интегрированных в системе казначейства, должна быть встроена в систему управления госфинансами, а все механизмы должны быть направлены на обеспечение прозрачности расходов.
Как подчеркнул руководитель Федерального казначейства, важна прозрачность не только действий получателя средств, но и их движения по всей цепочке исполнения государственного (муниципального) контракта или освоения субсидии. При этом реализуется основная цель контроля — не выявлять, а предупреждать нарушения. Достижению этой цели, в частности, способствуют те предложения ФК, которые уже реализованы в настоящее время — механизм предоставления бюджетных средств под потребность, а также механизм казначейского сопровождения. При реализации последнего необходимо обеспечить непрерывность контроля, бесшовную интеграцию казначейских инструментов с наработками Росфиннадзора, а также встроить его важнейший инструмент — проверки — во всю цепочку использования средств.
Данные есть, нет знаний
Для того чтобы изменить весь механизм контроля, недостаточно лишь информационных ресурсов казначейства и общедоступных ресурсов. «Будущее контрольной деятельности — за применением информационных технологий, связанных с получением информации из многочисленных источников, и ее обработки. Сегодня у нас есть огромное количества данных, но нет знаний. Есть информация, но мы ее не прорабатываем. Мы не принимаем управленческих решений для того, чтоб она стала доступна в виде знаний, в частности руководителям министерств и ведомств», — отметил Артюхин. Федеральное казначейство ставит перед собой задачу по созданию системы бюджетного мониторинга, которая бы функционировала во взаимодействии с информационными ресурсами Федеральной налоговой службы, Росфинмониторнга, самих получателей бюджетных средств и их контрагентов. Анализ имеющихся в этих системах данных позволит формировать представление о рисках, которые возникают при использовании бюджетных средств.
Нужна смелость
Как отметила аудитор Счетной палаты РФ Т. В. Блинова, в практике государственного финансового контроля в равной степени должны присутствовать и предупредительные, и карательные функции. При этом функциональная готовность самой государственной системы контроля эффективно решать возложенные на нее задачи вызывает сомнения. Одним из важнейших условий ее функционирования является отлаженное взаимодействие органов внешнего и внутреннего государственного контроля и внутреннего контроля. Однако на данный момент четкий законодательный разграничитель сфер деятельности органов контроля разного уровня отсутствует. Нет документа, который бы определял, как органы внешнего государственного финансового контроля, внутреннего государственного финансового контроля и внутреннего финансового контроля должны обмениваться информацией о результатах своих проверок. Окончательного ответа на этот вопрос не дают и готовящиеся изменения в БК РФ, и положения его новой редакции.
В стране создается система внутреннего контроля, призванная повысить ответственность руководителей. К примеру, проверки Счетной палаты РФ выявили недостоверность бюджетной отчетности у 19 органов исполнительной власти. Парадокс заключается в том, что в число нарушителей попали и те органы власти, в которых не осуществляется внутренний контроль, и те, которые являются лидерами в организации ВФК. Это, по мнению Блиновой, говорит, о том, что система внутреннего финансового контроля не стала институтом, который бы страховал руководителя от возможных ошибок. Формальное исполнение функций внутреннего контроля не предупреждает нарушений. «Сделать нормальные чистые документы вполне возможно — для этого нужна лишь исполнительность. Но контролеру необходимо посмотреть в суть трат и определить, насколько они эффективны. Одна из проблем заключается в том, что внутренний контролер должен находить в себе смелость выходить на уровень руководства и говорить о том, что тот или иной расход неэффективен. И вот эту смелость нужно воспитывать, формировать, давать правовые основания для ее развития», — заключила аудитор.
Эффект предупреждения
Контроль должен бороться с предпосылками нарушений, а если это не получается, то только тогда выявлять и наказывать. По мнению начальника Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчикова, именно этап предварительной работы дает наибольший эффект. Москва — достаточно большой субъект, расходы бюджета составляют ежегодно около 1,5 триллиона рублей, число объектов контроля составляет порядка 8 тысяч. Для того чтобы быть эффективными, город начал выстраивать работу по-другому. «Основной задачей мы видим управление рисками, создание системы, при которой мы могли бы большую часть потенциальных нарушений устранить до того, как они совершились», — подчеркнул Данчиков. По его словам, 75% положительного результата работы Главконтроля дает предварительная работа, которая связана с проведением мониторинга, анализа и оценки обоснованности принятых решений, оценки приоритетности расходов, способов реализации тех потребностей, которые заложены в бюджет проектами нормативных правовых актов. Еще 19% приходится на работу, которая проводится контролерами в ходе реализации мероприятий, задач и программ, и только 6% эффективности приносит последующий контроль.
Сегодня московским контролерам есть чем поделиться со своими коллегами. Есть интересные наработки, направленные на совершенствование контрольной деятельности, и у контрольных органов других регионов. На форуме было объявлено о создании совета органов государственного финансового контроля всех субъектов Российской Федерации. Совет будет являться совещательным органом при Федеральном казначействе, его основными функциями станут выработка единых подходов к организации внутреннего финансового контроля, подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере внутреннего государственного контроля.
Е. П. БЕСПАЛОВА
