В 2016 году Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России провел инвентаризацию региональных систем социальной поддержки. О том, какие тенденции выявил этот анализ, мы побеседовали с руководителем Центра финансов социальной сферы НИФИ Олесей Александровной ФЕОКТИСТОВОЙ.
— Олеся Александровна, с какой целью проводилась инвентаризация региональных систем социальной поддержки?
— Начнем с того, что социальная поддержка населения России сегодня составляет порядка 14 процентов ВВП и на нее направляется от 30 до 36 процентов консолидированного бюджета России. Существующий набор мер социальной поддержки во многом является наследием советского периода. В тот период социальное обеспечение постоянно расширялось, его формы становились все более разнообразными, а численность лиц, охваченных социальным обеспечением, неуклонно росла. В результате сегодня, по нашим оценкам, только на федеральном уровне существует 767 мер и в среднем по 100 различных мер в каждом регионе.
С учетом пенсий у нас практически семь из десяти человек являются получателями тех или иных мер социальной поддержки. В результате федеральные и региональные меры социальной поддержки населения характеризуются фрагментарностью и отсутствием комплексного и системного подходов. К тому же сегодняшняя социальная поддержка в России не имеет ничего общего с мировой практикой: мы поддерживаем тех граждан, кто имеет какие-то заслуги перед государством, мы обеспечиваем через соцзащиту привлекательность гражданской службы, службы в условиях риска и так далее. Социальные гарантии от бедности в российской системе не являются приоритетными, то есть действующие меры направлены не на помощь нуждающимся, а на поощрение.
Чтобы устранить разбалансировку системы, повысить управленческую эффективность предоставления социальной помощи, в данной сфере необходимо навести порядок. Отмечу, что в течение последних 25 лет предпринимались как минимум две масштабных попытки реформ, но радикальных изменений не произошло. Сейчас началось движение в сторону третьей попытки, и проведенная нами ревизия — один из первых шагов на пути больших изменений, которые, мы надеемся, произойдут.
— Что именно вы изучали?
— Предметом нашего изучения стали действующие нормативные правовые акты субъектов РФ, которыми установлены меры социальной поддержки граждан, а также данные, представленные преимущественно тремя органами исполнительной власти — в сферах социальной защиты населения, здравоохранения и образования.
Инвентаризация показала, что во всех субъектах РФ преимущественно представлены семь классификационных групп мер социальной поддержки. Это поддержка семьи и детей; меры компенсационного характера (например, гражданам, пострадавшим от радиации, или ВИЧ-инфицированным); меры, предоставляемые в связи с ограничениями жизнедеятельности у граждан, вызванными нарушениями здоровья; адресные меры поддержки материального положения граждан и семей; меры, направленные на содействие занятости.
Особо хочу остановиться как раз на тех двух классификационных группах, которых нет в зарубежных странах. Например, меры за особые заслуги граждан, предоставляемые в соответствии с их социальным, общественным статусом. В эту группу включены ветераны труда, почетные граждане региона, труженики тыла, ветераны военной и государственной службы, ветераны и инвалиды боевых действий, спортсмены, имеющие высокие награды и звания, и их тренеры, а также члены семей некоторых из представленных категорий и другие.
В некоторых регионах встречаются уникальные категории получателей мер соцподдержки, например активисты ветеранских организаций — очень активные ветераны труда, или уж совсем экзотический вариант — обеспечение жильем призеров Общероссийского фестиваля красоты «Краса России 2014». Региону нужно было как-то провести призовые подарки через бюджет, и ничего лучше не придумали, как определить это мерой социальной поддержки.
Второй такой уникальной группой являются меры, предоставляемые в связи с особыми условиями труда (службы). Они распространяются на граждан, в отношении которых государство выступает как работодатель, а меры представляют собой социальный пакет работника. В первую очередь это государственные служащие и пенсионеры из их числа, так называемые сельские специалисты (работники образовательных и медицинских учреждений, учреждений культуры, ветеринарной службы, социальных служб и прочие), молодые специалисты из этих категорий и так далее. Очевидно, что в эту группу попадают граждане, получающие социальную поддержку только потому, что они работники той или иной сферы, а не потому, что они нуждаются в этой помощи. Приведу интересный факт: анализ кредиторской задолженности в некоторых регионах показал, что долги могут быть по всем категориям получателей, кроме входящих в эту классификационную группу. Например, по доплатам к пенсии государственных служащих задолженность практически всегда отсутствует.
Региональный опыт пестрит разнообразием. Например, осуществляется социальная поддержка руководителей государственных предприятий, депутатов региона, членов всероссийских творческих союзов писателей, художников, композиторов, театральных деятелей, а также их вдов (вдовцов). В этот же ряд можно поставить и такую уникальную категорию, как вдова погибшего при исполнении служебных обязанностей прокурора, что вообще не относится к региональным полномочиям.
Эти группы не входят практически ни в одну международную классификацию мер социальной поддержки. Поддержка данных категорий граждан может осуществляться, но из бюджетов соответствующих ведомств, а никак не через систему социальной защиты населения.
— На ваш взгляд, какие наиболее острые проблемы сегодня присущи системе социальной поддержки регионов?
— Превалирование категориального подхода к назначению мер соцподдержки, когда критерием ее оказания является не нуждаемость, а формальная принадлежность к той или иной социальной группе и наличие особых заслуг, привело к тому, что сегодня регионы вынуждены сокращать те расходы, которые можно сократить. И в первую очередь расходы на поддержку семей с детьми. За период с 2014 года большинство регионов (56) так или иначе ужесточили требования, ввели критерии нуждаемости или вовсе отменили 159 мер социальной поддержки семей с детьми и порядка 100 мер для других категорий получателей. А вот такие существенные для регионального бюджета категории, как ветераны труда, установленные по федеральному законодательству, трогать нельзя.
Только в 2015 году по всем регионам получателями ежемесячных денежных выплат стали почти 9 миллионов граждан, имеющих звание «ветеран труда». К этой цифре нужно прибавить еще почти 4 миллиона лиц, имеющих звание регионального ветерана труда (в 49 регионах). В деньгах эти цифры выражаются следующим образом: порядка 52 миллиардов рублей было выплачено ветеранам труда и еще более 25 миллиардов рублей — региональным ветеранам труда.
Мы провели оценку доли бедных среди этих категорий получателей и уровня их доходов (на основе данных выборочного наблюдения Росстата), и получилось, что бедных среди ветеранов труда в 5,4 раза меньше, чем в среднем среди населения. Порядка 30–40 процентов обладателей звания работают, а значит, кроме пенсий и мер соцподдержки получают трудовой доход.
Наши расчеты показали, что в доходах этих граждан ЕДВ не играют существенной роли: в среднем они составляют от 1 до 3 процентов доходов ветерана (единичные исключения составляют регионы, где установлен очень высокий размер выплаты (таблица). При этом сами доходы гораздо выше, чем прожиточный минимум в регионе, особенно у работающих ветеранов труда. Следовательно, цель социальной поддержки населения — защита граждан от основных социальных рисков, в том числе бедности — не достигается. Средства региональных бюджетов распыляются на тех, кто может в них и не нуждаться.
Примерно такая же ситуация и с социальной поддержкой по оплате жилья и коммунальных услуг так называемым сельским специалистам: в 2015 году численность получателей компенсационных выплат составила почти 1,5 миллиона человек. Подчеркнем, что в их число входят как сами обладатели льгот, так и в большинстве регионов члены их семей. При этом членов семей больше, чем самих получателей льгот, по некоторым регионам практически в два-три раза, и часто никаких ограничений по потреблению услуг нет. Компенсация составляет от 50 до 100 процентов стоимости услуг, в 2015 году ее средний размер составил около 21,7 тысячи рублей в год, а объем средств региональных бюджетов на ее финансирование — более 30 миллиардов рублей.
Ветераны труда и сельские специалисты — самые крупные болевые точки нынешних социальных бюджетов регионов. За ними стоят и другие: низкая эффективность управления системой соцподдержки, законодательные ограничения, устаревшие механизмы помощи.
— Иными словами, предоставление адресных мер соцподдержки пока не является приоритетом для регионов?
— Верно. Мало того, подходы к определению адресности и критериев нуждаемости в регионах существенно различаются. В одних субъектах адресные — значит, имеющие конкретного адресата, в других адресные меры социальной поддержки — это те, которые устанавливаются с учетом доходов получателя.
Та же ситуация складывается и с критериями нуждаемости. В случае одних мер социальной поддержки нуждаемость — это имущественное положение получателей или их уровень доходов, в случае других — состояние здоровья человека (заболевание, инвалидность, способность к самообслуживанию), в третьем случае — одна из трудных жизненных ситуаций, вызванная внешними обстоятельствами (утрата имущества, потеря кормильца, потеря работы и другие). Есть и четвертый вариант — семейные обстоятельства: рождение ребенка, наличие несовершеннолетних детей, многодетная семья. Кроме этого, в качестве нуждаемости применяются и такие характеристики, как проживание в удаленных населенных пунктах или отсутствие прав на иные меры социальной поддержки, а также плохие жилищные условия.
— В самом начале вы говорили о том, что существующая система социальной поддержки носит фрагментарный характер. В чем это выражается?
— В региональных системах нет комплексного, системного подхода к поддержке населения. Меры зачастую вводятся ситуативно, на потребу дня или благодаря лобби отдельных категорий граждан. Часто встречаются меры поддержки конкретных граждан, с указанием их имен в нормативном правовом акте. Например, ежемесячное пособие/доплата к пенсии конкретному человеку за значительный вклад в социально-экономическое развитие региона или, как в приведенном выше примере, ежемесячная денежная выплата вдове прокурора. В нескольких регионах мы встретили ежегодную денежную выплату в связи с празднованием Светлого Христова Воскресения — Пасхи. Ее получают все многодетные семьи независимо от их религиозных убеждений или вероисповедания. В других установлены различные выплаты семьям при рождении четырех детей, отдельно пяти детей (и получателей такой поддержки — всего одна семья). То есть сегодня нет четкой системы: если что-то случилось, то под этот случай регион вводит новую меру поддержки.
С таким подходом к формированию системы мер социальной поддержки связано и их количество. В среднем в регионах порядка 100 мер социальной поддержки, предоставляемых только органами государственной власти в сфере социальной защиты населения (от 37 — в Забайкальском крае до 94 — в Самарской области, 152 — в Московской области и 181 — в Москве). А еще к ним нужно прибавить меры, реализуемые через органы управления образованием, здравоохранением, часто — культурой, физкультурой и спортом, сельским хозяйством, органы управления в сфере жилищного строительства и ЖКХ. Здесь складывается интересная ситуация: орган социальной защиты не владеет полной информацией о том, сколько же на самом деле региональный бюджет тратит на социальную поддержку населения и какие меры в целом составляют региональную систему соцподдержки.
— Какие еще проблемы выявила инвентаризация мер соцподдержки?
— В соответствии с региональным законодательством помимо обладателей льгот различные меры социальной поддержки установлены и для членов их семей. Это проблема присуща всем регионам, и встает вопрос о социальной справедливости таких преференций.
Практически во всех субъектах РФ присутствуют меры, дублирующие федеральные или установленные в дополнение к федеральным. Тем самым регион обеспечивает социальную поддержку не только региональных льготников, но и граждан, входящих в федеральный регистр льготников.
Кроме того, во многих регионах предусмотрено большое количество мер, предоставляемых одной и той же категории получателей. Например, это касается поддержки семей с детьми. Так, в Москве система социальной поддержки семей с детьми представлена как минимум 17 различными выплатами и 7 мерами натурального характера. Понятно, что значительное количество мер в виде небольших выплат не может быть эффективным ни с точки зрения администрирования, ни с точки зрения их влияния на социальную защищенность получателей.
Причиной существующих проблем региональных социальных бюджетов во многом является низкая эффективность самих механизмов предоставления мер поддержки. В регионах используется морально устаревший подход, когда льгота предоставляется не путем ее компенсации самому получателю, а субсидиями поставщикам услуг. Так, порядка 100 миллиардов рублей регионы ежегодно тратят на субсидии поставщикам коммунальных услуг на возмещение тарифных убытков.
— На ваш взгляд, с чего должна начаться перезагрузка региональной системы социальной поддержки населения?
— То, что здесь нужно навести определенный порядок, очевидно. И это необязательно должно быть только введение критериев нуждаемости, они не являются панацеей. Начать нужно с инвентаризации системы мер и анализа управленческой эффективности в этой сфере. По результатам необходимо разработать план по оптимизации и системы мер, и механизмов их предоставления. Я всегда привожу в пример Саратовскую область. Там только по результатам ужесточения (справедливого) требований к присвоению звания «Ветеран труда Саратовской области» и изменения механизма предоставления компенсаций на жилье и ЖКУ этой категории граждан бюджетные расходы сократились на 25 миллионов рублей. Исключение членов семьи из числа получателей различных мер социальной поддержки дало ежегодную экономию еще 291 миллиона рублей. Все это позволило региону перенаправить часть высвободившихся средств на другие меры соцподдержки.
Хочу подчеркнуть — мы не говорим о том, что оптимизировать расходы на социальную поддержку нужно ради экономии бюджетных средств! Нет. Мы говорим о том, что бюджетные средства нужно тратить эффективно, чтобы от них была реальная отдача.
Конечно, нужно оптимизировать и количество мер, в том числе исключить дублирующие и оставить только те меры, за которые должен нести ответственность регион. Чем больше система, тем труднее ею управлять. Социальных рисков не так много — вот под них и нужно подверстывать свои системы поддержки. Часть из них покрывается нашей системой социального и пенсионного страхования, другие должны быть представлены в региональных системах и на уровне Федерации. Конечно, система должна быть гибкой и быстро реагировать на различные внешние вызовы. Но это не означает, что каждый раз нужно придумывать новые меры соцподдержки. Достаточно переформатировать старые подходы, привести их в соответствие с новыми условиями.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
Таблица. Ветераны труда: занятость и доходы в 2014 г.
|
|
Доля работающих ВТ, % |
Средний доход у работающих ВТ*, руб. на человека в год |
Размер ЕДВ, руб. в мес./год |
Доля ЕДВ в доходе ветеранов (всех), % |
|
Новгородская область |
35 |
311 913 |
1041/12 492 |
5 |
|
Республика Тыва |
52 |
270 041 |
873/10 476 |
5 |
|
Ставропольский край |
21 |
269 682 |
1467/17 604 |
8 |
|
Республика Чувашия |
15 |
214 807 |
2097/25 164 |
14 |
|
Приморский край |
40 |
472 340 |
620/7440 |
2 |
|
Хабаровский край |
47 |
412 578 |
394/4728 |
1 |
|
Архангельская область |
42 |
369 700 |
456/5472 |
2 |
|
Белгородская область |
45 |
342 262 |
754/9048 |
3 |
|
Камчатский край |
61 |
555 453 |
491/5892 |
1 |
|
Курская область |
45 |
271 070 |
550/6600 |
3 |
|
Мурманская область |
46 |
506 260 |
953/11 436 |
3 |
* Подушевой, с учетом членов домохозяйства.
Источник: рассчитано авторами исследования по данным выборочного наблюдения доходов населения и участия в социальных программах (Росстат, 2014).
