Без активного применения инструмента государственно-частного партнерства развитие экономики России не будет расти заявленными темпами из-за инфраструктурных ограничений, считает исполнительный директор Центра развития ГЧП Максим Викторович ТКАЧЕНКО. По его мнению, конкретные объекты, в отношении которых могут заключаться соглашения о ГЧП и концессионные соглашения, а также специфика применения данных инструментов должны найти отражение во всех разрабатываемых программных и стратегических документах.
— Максим Викторович, как на рынке ГЧП сказалась возросшая стоимость денег, увеличившиеся риски?
— По количеству проектов есть некоторое снижение динамики, но в целом ситуация не изменилась. За прошедшие полгода стадию конкурса прошли более 270 проектов, еще свыше 600 находятся на конкурсной стадии. Более значительно уменьшились объемы инвестиций, которые привлекаются в проекты. Для этого есть несколько причин. Казалось бы, из-за того, что в бюджетах не хватает денег, ГЧП могло бы стать решением муниципальных, региональных и федеральных проблем, однако, к сожалению, пока большинство органов исполнительной власти не встроили ГЧП как полноценный антикризисный инструмент ни в один системный документ. В этом заключается первая причина.
Практически ни одна отраслевая программа не была пересмотрена с точки зрения возможности применения инструмента ГЧП. Какой-либо системной работы с этим инструментом как с антикризисным не проводилось — следовательно, ждать значительного увеличения объемов и количества проектов не имеет смысла. В свою очередь, например, коллеги в Канаде в 2008 году во время мирового экономического кризиса прямо обозначили ГЧП среди антикризисных инструментов в соответствующих программах.
Вторая проблема — возросшая стоимость денег. Наши зарубежные коллеги удивляются, как вообще можно говорить о долгосрочных инфраструктурных проектах при ставке от 13 процентов и выше. При такой ставке стоимость десятилетнего проекта увеличивается вдвое. Если мы собираемся работать по используемой во всем мире классической схеме «платы за доступность», когда единственным источником возврата средств инвестиций является бюджет, то придется учитывать, что стоимость такого проекта для государства за десять лет возрастает вдвое.
Конечно, для большинства региональных финансовых органов, отвечающих за бюджетные деньги, это немыслимое превышение стоимости. Сколько бы мы ни объясняли, что государство получит качественного эксплуатанта и все риски, связанные с эксплуатацией, лежат на участнике, — для финансистов это какие-то обещания на будущий период, а деньги нужно закладывать уже сейчас. Поэтому участники либо уходят в краткосрочные проекты, до семи лет — и таких проектов не так много, либо выбирают проекты, где есть возможность рефинансирования сделки через какое-то время, или вообще делают выбор в пользу проектов без каких-либо бюджетных обязательств, а таких проектов еще меньше.
Первый и второй факторы в какой-то мере компенсируют другу друга, так как нехватка денег как раз и побуждает искать частного инвестора. Однако есть еще и третий фактор: и частная сторона, и публичная стали внимательнее считать деньги и стараться экономить на всем. Это сильно увеличило продолжительность переговоров. Раньше все чаще прикрывали глаза и на некоторые несущественные технические условия, и на другие факторы. Например, если говорить о дорогах, то раньше частный инвестор никогда не задавался вопросом, почему публичная сторона требует от него создавать систему безопасности дорожного движения. Вроде бы это связанная с дорогой система, но она может быть и обособленной. Сейчас такие вопросы инвестор начал задавать. Поэтому частные участники стараются экономить на всем, чтобы снизить операционные и капитальные затраты проекта.
Публичная сторона, в свою очередь, намного внимательнее стала смотреть на особые обстоятельства, то есть на любые рисковые события, которые могут повлечь за собой дополнительные расходы бюджета. Эта сложная переговорная конструкция, когда один пытается сэкономить на структуре проекта и везде его оптимизировать, а публичная сторона не готова рисковать, как раньше, приводит к тому, что проектов меньше и готовятся они дольше.
Если резюмировать, то получается следующее. Если основные регуляторы не сформируют запрос на ГЧП как на системный инструмент, то какого-то значительного увеличения числа и объема проектов, как нам хотелось бы, не будет. Наша миссия — выйти на цифру 500 миллиардов рублей частных инвестиций, привлекаемых в год в рамках ГЧП. Сейчас всего за прошедшие три года было привлечено порядка 700 миллиардов. Если мы не достигнем цели, то наша экономика, на мой взгляд, не будет расти на пять процентов в год (как запланировано), потому что она уткнется в инфраструктурные ограничения.
— В какие конкретно документы могут быть внесены пункты о развитии инструмента ГЧП, о его стратегическом приоритете?
— Нужно понимать, что вся наша бюджетная система построена по схеме классической подрядной стройки, и все наши ФЦП, госпрограммы — это документы, которые регулируют процесс бюджетирования классических бюджетных строек. Вопрос о том, что делать с бюджетированием денег, которые должен получить частный инвестор, однозначно не решен и разрешается в рамках «ручной настройки». Как только появляется проект и в нем возникает частный инвестор, средства как-то бюджетируются, но системного подхода здесь нет.
Мы живем не в какой-то отдельной реальности, поэтому специфика ГЧП должна постепенно интегрироваться во все документы планирования и программирования. Например, сейчас есть задача по разработке стратегии пространственного развития, и этот документ должен содержать раздел о том, как будут развиваться инфраструктурные объекты пространственного развития за счет внебюджетных средств. Если разрабатывается Стратегия-2030, значит, в этом документе в инвестиционном блоке должен быть раздел, рассказывающий о том, как пользоваться инструментом ГЧП.
Но самое главное — соответствующие строчки и разделы должны появиться в отраслевых госпрограммах. Первый прецедент — система «Платон». Все средства, поступающие от большегрузов в рамках этой программы, за вычетом тех, которые переданы инвестору, отправляются на региональные проекты ГЧП. Такие же механизмы должны работать во всех отраслях. Все отраслевые министерства, у которых есть программы по развитию инфраструктуры, должны предусмотреть выделение средств на бюджетную поддержку региональных проектов ГЧП.
— На региональном уровне также необходимы соответствующие меры?
— Конечно. Идеальная конструкция — это наличие инфраструктурного плана. Положительный пример, кстати, здесь подает Белоруссия. Это некий долгосрочный список объектов инфраструктуры, которые можно создать. При изучении этого плана становится понятно, какие из объектов можно реализовать в рамках ГЧП. Такие инфраструктурные планы, по-хорошему, должны быть на федеральном и региональном уровнях. Они должны стать продолжением стратегии социального и экономического развития регионов и страны в целом.
Некоторые регионы уже двигаются в этом направлении, а некоторые пошли дальше и предусматривают механизмы финансирования муниципальных проектов ГЧП. Мы понимаем, что в настоящее время муниципальный проект ГЧП не может быть реализован без региональной поддержки. Как и некоторые региональные, например в дорожной отрасли, — без федеральной. Поэтому регионы предусматривают отдельный порядок, описывающий, как муниципалитет может подать заявку на региональную субсидию в рамках ГЧП.
— Какие отдельные инструменты финансирования ГЧП сегодня требуют доработки?
— В любом ГЧП-проекте есть два аспекта: участие публичного и частного партнеров. Поэтому по всем инструментам, в том числе и по инструментам финансирования, логично говорить отдельно по каждой стороне. Что касается бюджетных денег, то про субсидии мы уже сказали. Минэкономразвития, Минфину и отраслевикам нужно садиться за общий стол и обсуждать, как финансировать региональные проекты ГЧП.
Необходимо обсудить льготное бюджетное кредитование для проектов ГЧП. Это когда публично-правовое образование под проект, реализуемый по схеме ГЧП и акцептованный Минфином, может получить кредит под меньшие ставки, чем, например, коммерческий кредит в банке. Речь идет о проектах, дающих очевидный мультипликативный эффект для экономики.
Еще один инструмент финансирования, который можно предложить, позаимствован из опыта США. Он вряд ли с ходу приживется в России, однако перспектива есть. Речь идет о выпуске инфраструктурных облигаций, но когда эмитентом этих долговых бумаг выступает не концессионер, а бюджет. Этот инструмент интересен еще и тем, что он позволяет постепенно внедрять механизм TIF — то есть возврат средств, выделенных на проект, за счет будущих налоговых платежей.
Еще раз повторюсь: многие меры долгосрочны, а вот то, что является самым простым, банальным и могло быть реализовано еще вчера, — это вопрос о субсидировании региональных ГЧП-проектов.
— А что касается частных средств?
— Здесь есть три потенциальных направления. Первое — банковское финансирование. Учитывая уровень процентной ставки, конечно, использование этого механизма затруднено. Правда, существует постановление Правительства России № 1044 от 11 октября 2014 года, которое утверждает программу поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории страны на условиях проектного финансирования.
В рамках этой программы ЦБ берет на себя часть рисков и финансирует проект, по сути, предоставляя кредит под восемь процентов. Но эти проекты, во-первых, могут реализовываться только точечно, а во-вторых, они должны относиться к фиксированному списку отраслей, и далеко не все эти отрасли инфраструктурные. Поэтому необходимо расширение этой программы, как и вообще возможностей предоставления средств на проекты ГЧП по более низкой ставке.
Второе направление — пенсионные деньги. Необходимо дальнейшее совершенствование механизма предоставления средств из пенсионных фондов в концессионные облигации, которые выпускает частный партнер. Третий инструмент плотно связан со вторым. Сейчас уже законодательно оформлена возможность по аналогии с пенсионными размещать в инфраструктурных облигациях средства страховых компаний. Пока, однако, страховщики не так активны в этой сфере, как хотелось бы: эти инвесторы предпочитают вкладываться в более понятные и менее рискованные для них бумаги.
Расширяя инструментарий привлечения денег в проекты ГЧП, особенно с бюджетной стороны, нужно думать и о нормальном мониторинге расходования этих средств. По сути, сейчас никто не знает, сколько будет стоить проект в случае наступления тех или иных событий.
— Как может быть решена проблема отсутствия гарантий по возврату вложенных средств для инвестора? Наверное, это один из главных вопросов для частного концессионера.
— Если немного упростить, то гарантии бывают двух видов: условные и безусловные. Безусловные — это механизм платы за доступность, когда бюджет обязан выплачивать за услугу определенную сумму, прописанную в соглашении. Я лично не вижу никаких рисков, связанных с исполнением таких обязательств. По крайней мере, на рынке нет случаев, когда публичная сторона отказалась от исполнения прописанных в договоре обязательств. Другое дело, что таких проектов становится все меньше.
Там же, где есть платежеспособный спрос, покрываемый населением, бюджет не берет на себя никаких обязательств ни на этапе стройки, ни на этапе эксплуатации. Но таких проектов в стране, возможно, около десяти процентов. Во всех остальных случаях публичный партнер должен «подставить плечо» частному.
Проблемы, как правило, начинаются с инструментом гарантии минимальной доходности и соответствующих публичных обязательств. В таком случае описываются рисковые события, в случае наступления которых частный партнер получит компенсацию. Например, данный механизм сейчас распространен в сфере здравоохранения. Здесь региональный бюджет подписывается не под тарифом и не под объемом, а под денежным потоком, который будет у частного партнера.
Возможность исполнения таких обязательств и такие риски сильно связаны с формулировками, зафиксированными в соглашении, переговорной позицией сторон (сможет ли инвестор убедить публичную сторону взять на себя такие обязательства в условиях, когда государство все менее охотно на это идет?) и порядочностью сторон. При корректной формулировке с учетом изменений, которые произошли в Гражданском кодексе, публичная сторона никуда от возмещения убытков или затрат не денется. Конечно, бюджет сам не будет ничего компенсировать, и даже если государство полностью согласится, что события, которые приводят к возмещению, наступили, публичный партнер все равно будет ждать решения суда. В противном случае прокуратура может заподозрить, что государственный служащий, принимавший решение о выплате, превысил полномочия.
— Как вы считаете, сможет Закон о ГЧП (224‑ФЗ) стать альтернативой концессии?
— По нашей информации, сейчас прорабатывается несколько проектов по 224‑ФЗ на общую сумму 25–30 миллиардов рублей. Конечно, учитывая достаточно долгую и жесткую процедуру, которая предусмотрена законом, вряд ли в этом году будет подписано первое соглашение по нему. Скорее всего, даже не успеют провести конкурс.
Альтернативой концессии 224‑ФЗ в ближайшие пять лет не станет. Как вы помните, с момента принятия закона о концессии до заключения первой концессионной сделки прошло пять лет. Проектам по Закону о ГЧП будет легче, так как уже сформирован рынок, есть эксперты, однако быстрых результатов ждать все равно не стоит. Поэтому наш прогноз такой: с начала следующего года может появиться два-три проекта, но не больше.
— Наверное, самый масштабный вопрос. Как дальше развивать нормативно-правовую основу ГЧП?
— По-хорошему, на федеральном уровне большую часть работы уже сделали. Сильно отстает отраслевое законодательство, в первую очередь в социальной сфере. С ЖКХ ситуация немного лучше: коллеги в Минстрое несколько лет плотно работали с этим инструментом, и, например, последние изменения в Закон о концессиях (115‑ФЗ) были связаны преимущественно с потребностями коммунальной сферы. ЖКХ было выведено в отдельный раздел этого закона. Не уверен, что именно таким образом должно развиваться отраслевое законодательство о ГЧП, однако очевидно, что работать с ним необходимо.
Мы выделяем несколько направлений. В первую очередь, это дальнейшее расширение перечня объектов, в отношении которых можно заключать и соглашение ГЧП, и концессии. В некоторых случаях наблюдается странная логика. Например, объекты промышленности есть в Законе о ГЧП, но не присутствуют в Законе о концессиях.
Думаю, что в последнем перечень должен быть шире, так как он предполагает сохранение собственности на объекты, в то время как в рамках 224‑ФЗ они могут быть отчуждаемы. Поэтому все, что подвержено рискам квазиприватизации или перевода на частного партнера, должно быть исключено из 224‑ФЗ, но в остальном перечни должны быть идентичны. Почему-то пока мы видим обратную логику. В будущем, возможно, есть смысл перейти к практике развитых стран, когда перечень подобных объектов не закрыт, а только ограничен функционально с отсылкой к полномочиям публичной власти. То есть все, что относится к публичной власти, может стать объектом ГЧП или концессии.
Подготовил К. В. ОВЧАРУК
