В ноябре в Москве в Научно-исследовательском финансовом институте (НИФИ) состоялось последнее в текущем году заседание секции «Финансисты муниципальных образований» Союза финансистов России (СФР). В этот раз было принято решение провести его совместно с Комитетом по бюджетно-налоговым вопросам и социально-экономическому развитию Общероссийского Конгресса муниципальных образований (ОКМО), чтобы выработать совместные действия по внесению предложений, дополнений и замечаний в действующее бюджетное и налоговое законодательство и определить направления деятельности в этой сфере на будущее. Участие в заседании приняли представители Минфина и Минэкономразвития России, Государственной думы, руководители финансовых органов муниципальных образований.
Жесткий бюджет
Оценивая рассмотренный в первом чтении Госдумы проект федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018–2019 годов, председатель Совета СФР, заместитель председателя комитета Государственной думы по бюджету и налогам Н. С. Максимова охарактеризовала его как жесткий: никаких дополнительных расходов из федерального бюджета не планируется. В сравнении с 2016 годом доходы федерального бюджета вырастут всего на 100 миллиардов рублей, а расходы сохранятся на уровне 16 триллионов рублей.
2,8 триллиона рублей — дефицит федерального бюджета, который будет покрываться в основном за счет средств, полученных от приватизации, заимствований на внутреннем и внешнем рынках и средств Резервного фонда. К сожалению, к началу 2017 года в этом фонде останется всего 1,1 триллиона рублей. Таким образом, за последние три года «подушка безопасности» оскудела более чем на 4 триллиона рублей. В следующем году, если стоимость барреля нефти не будет превышать 40 долларов, начнется использование средств Фонда национального благосостояния, который создавался в основном для балансировки пенсионной системы.
В более жестких условиях окажутся региональные и местные бюджеты. Впрочем, как отметила Максимова, вступила в силу новая версия налога на имущество, обязывающая граждан платить земельный и имущественный налоги по кадастровой стоимости. Регионам дано право принимать решение, будет ли на их территории действовать кадастровая оценка, актуальная на 1 января 2014 года, или принята новая. Председатель Совета СФР призвала регионы обдуманно пользоваться этим правом и не забывать, что этот налог может оказаться болезненным для граждан. Важно не перегнуть палку в понятном желании получить больше доходов в бюджет.
Принято решение об уменьшении нормативов зачислений в региональные бюджеты доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты. Между тем это один из источников, формирующих региональные и местные дорожные фонды. Особенно эта новость неприятна на фоне задачи, связанной с двукратным увеличением дорожных фондов.
Несмотря на жесткость бюджета, социальные обязательства перед своими гражданами государство будет выполнять. Такая же задача стоит на региональном и муниципальном уровнях. Речь идет об 11 приоритетных направлениях — с учетом консолидированных бюджетов не должно снижаться финансирование по здравоохранению, образованию, ЖКХ, поддержке моногородов и ряду других направлений.
Новации Закона № 44‑ФЗ
Об изменениях в одной из самых больных для финансистов тем — закупках — рассказал заместитель начальника департамента развития контрактной системы Минэкономразвития Д. А. Готовцев. Он напомнил, что с 1 января 2017 года все государственные и муниципальные унитарные предприятия должны осуществлять свои закупки (за некоторым исключением) в рамках Закона № 44‑ФЗ. Соответственно, к этому времени они обязаны сформировать контрактные службы и зарегистрироваться в ЕИС. Принятые летом текущего года поправки в законодательство, касающиеся распространения на закупки унитарных предприятий норм Закона № 44‑ФЗ, предусматривают принятие ряда подзаконных актов (по планированию, формированию идентификационного кода закупки и другим аспектам). Работа над ними активно ведется, заверил Готовцев.
В высокой степени готовности находятся изменения, касающиеся планирования закупок — формирования плана закупок и планов-графиков закупок. Унитарные предприятия после утверждения планов программы финансовой деятельности утверждают планы и планы-графики закупок в сроки, установленные учредителем. Дальнейших переутверждений или согласований с учредителем не требуется — все решения принимаются руководством унитарного предприятия.
Меняются формы планов и планов-графиков закупок. Из плана закупок будет исключена графа «Планируемый срок (периодичность) поставки». Зато в нее добавляется таблица, которая предусматривает в случае закупок с разными КБК и ОКПД возможность в основном теле таблицы проставлять нули, а в специальных графах расшифровывать разные виды бюджетов, расходов. Отдельным приложением будут оформляться закупки, составляющие гостайну. Ожидается, что в силу эти изменения вступят после февраля 2017 года.
Также в 2016 году Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 365‑ФЗ были приняты поправки в Закон № 44‑ФЗ , которые предусматривают возможность закупки по регулируемым ценам у единственного поставщика любым заказчиком в случае создания на территории РФ производства в рамках специального инвестиционного контракта. Данная мера направлена на поддержку отечественных производителей. Похожая норма, но с другим механизмом введена и для субъектов РФ. Субъект РФ на конкурсной основе сможет выбрать поставщика-инвестора, который будет обязан создать или модернизировать на его территории производство. В дальнейшем все заказчики, работающие на этой территории, смогут закупать у этого поставщика как у единственного, причем без ограничения объемов.
На сегодняшний день в Законе № 44‑ФЗ одной строкой, без пояснений, записано, что сроки возврата обеспечения (особенно в денежной форме) должны быть указаны в контракте. По словам представителя Минэкономразвития России, заказчики иной раз забывают, что обеспечение денежными средствами может вернуться не только по результатам исполненного контракта, но и в случаях, когда поставщик, частично выполнив свои обязательства по контракту, получает право пропорционально уменьшить размер его обеспечения. Ведомство предлагает зафиксировать в законе обязательность отражения в контракте сроков возврата обеспечения в указанных случаях.
Кроме того, предусматривается возможность изменения формы обеспечения исполнения контракта, не только когда поставщик уже частично исполнил свои обязательства, но и в любой другой момент. Тем самым Минэкономразвития России рассчитывает повысить эффективность закупок. Также министерство предлагает сделать обязательным изменение обеспечения исполнения контракта, внесенного банковской гарантией, в случае, если у банка была отозвана лицензия.
К докладчику обратилась И. М. Гусева, первый заместитель председателя комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, с просьбой скорее разобраться с подводными камнями закона о контрактной системе.
Тему госзакупок в наступающем году продолжил ведущий консультант департамента развития комплексных решений ООО «БФТ» И. В. Моисеев, рассказавший об особенностях размещения закупок до утверждения лимитов бюджетных обязательств на 2017 год.
Изменения в БК РФ для муниципалитетов
В настоящее время готовятся актуальные для муниципалитетов поправки в Бюджетный кодекс, которые могут вступить в силу уже в 2017 году. Речь, в частности, идет о применении положений статьи 136 БК РФ, регулирующей условия предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов, к преобразованным (укрупненным) муниципальным образованиям. Сейчас такие муниципалитеты подпадают под действие пункта 4 вышеназванной статьи, и, несмотря на то что они не являются получателями дотаций, финансовые органы субъектов РФ должны заключать с ними соглашения по повышению эффективности использования бюджетных средств. За исполнением условий этих соглашений ведется особый контроль. «Нами предлагается при расчете уровня дотационности учитывать объем дотаций от консолидированных бюджетов, которые, собственно, и преобразовываются, к их общему объему трансфертов. Это даст возможность многим выйти из четвертой дотационной группы», — сообщила И. И. Скляр, заместитель начальника отдела муниципальных образований департамента межбюджетных отношений Минфина России.
Также предлагается внести изменения в нормы статьи 179 БК РФ, регулирующие формирование муниципального дорожного фонда. Фонд должен будет формироваться только на территории тех муниципальных образований, где органы МСУ решают соответствующие вопросы. «В сельском поселении субъекта, которое не наделено в качестве собственных этими полномочиями, фонд формироваться не должен», — отметила Скляр.
Кроме того, из БК РФ будут исключаться вопросы, связанные с передачей межбюджетных субсидий с поселенческого уровня на уровень района, где представительный орган формируется за счет глав муниципальных образований поселений. Это изменение вытекает из работы по приведению в соответствие БК РФ с Законом № 131‑ФЗ (из него данные нормы уже исключены). «Когда будет рассматриваться вопрос о реализации статьи 142.4 БК РФ, то есть о том, какие межбюджетные трансферты могут быть предоставлены с поселенческого уровня на районный, ответ может быть один: только трансферты по соглашениям о передаче реализации части полномочий», — пояснила представитель Минфина России.
Счастье не в деньгах, а в их количестве
Тему недостаточности средств для исполнения муниципальными образованиями своих полномочий и передачи муниципалитетам необеспеченных финансово полномочий с регионального уровня поднял В. Б. Кидяев, первый заместитель председателя фракции «Единая Россия» в Государственной думе и одновременно президент ОКМО. Рассказав о работе конгресса, Кидяев подчеркнул, что участники прошедших ранее заседаний комитетов ОКМО по вопросам ЖКХ и муниципального законодательства, в рамках которых были обсуждены проблемы благоустройства, организации капремонта, актуальной судебной практики, в один голос говорили, что решение всех этих вопросов требует вливания средств из вышестоящих бюджетов. Муниципалитетам на исполнение своих полномочий катастрофически не хватает денег.
Эту позицию подтвердил и заместитель мэра — директор Департамента финансов города Ярославля А. А. Данц, который представил вниманию собравшихся анализ отдельных вопросов финансового состояния муниципальных образований на примере городов Центра и Северо-Запада России за последние четыре года. В частности, он отметил, что происходит снижение общего объема доходов муниципальных образований при увеличении расходов на осуществление полномочий, предусмотренных законодательством (до 16% по областным центрам и до 30% по малонаселенным муниципальным образованиям).
Законодательные новации ситуацию не облегчают. К примеру, в результате установления с 1 января 2017 года особого порядка применения результатов государственной кадастровой оценки недвижимости (Закон от 3 июля 2016 года № 360‑ФЗ) потери доходной части бюджета Ярославля по платежам за землю составили 450 миллионов рублей, или порядка 7% налоговых и неналоговых доходов города[1].
Продолжением темы нехватки средств на муниципальном уровне стал обзор рынка кредитования муниципальных образований коммерческими банками в текущем году, представленный начальником отдела анализа финансовых рынков управления аналитического сопровождения бизнеса СМП Банка В. А. Абрукиным.
Налоги: анализ поступлений в бюджет
С анализом поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты выступил В. Н. Богданцев, начальник финансового управления администрации города Орска. Результаты исследования позволяют оценить состояние дел по отдельным видам деятельности среднего и малого бизнеса, более точно прогнозировать поступления доходов в бюджет по данному источнику. Также результаты исследования помогают городским властям при принятии решений о поддержке МСБ определить, какой категории налогоплательщиков необходима помощь. Подробный анализ фактических поступлений позволяет увидеть ежемесячную картину поступлений платежей в бюджет и объяснять причины снижения. По словам спикера, принципы анализа можно адаптировать и к другим налоговым и неналоговым источникам доходов[2].
Разделение и сотрудничество
Опытом разработки и внедрения новой системы формирования власти на муниципальном уровне, связанным с введением деления на внутригородские районы, поделился первый заместитель главы городского округа Самара В. В. Сластёнин. К преимуществам системы он отнес независимость от финансово-промышленных групп, представление интересов горожан, а не собственного бизнеса, погруженность депутатов в проблемы населения, поскольку они — представители трудовых коллективов, общественных организаций, учреждений образования, здравоохранения, бюджетной сферы. Наконец, это самостоятельность районов в принятии решений за счет переданных полномочий и источников доходов. В числе результатов реформы местного самоуправления докладчик назвал и снижение потока обращений жителей к губернатору и главе города, так как многие вопросы стали оперативно решаться на районном уровне.
Сластёнин перечислил полномочия, полностью переданные внутригородским районам. В частности, это создание условий для оказания медицинской помощи населению; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории внутригородского района; осуществление муниципального лесного контроля; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности. К полномочиям же, которые находятся в совместной компетенции городской и районной администраций, относятся, в частности, обеспечение безопасности дорожного движения, создание парковочных мест, муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения, обеспечение нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями, участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС в границах внутригородского района и прочие.
Создана система мотивации, призванная заинтересовать районные администрации в высокой собираемости налогов и наведении порядка на территории района. Так, районам передается 50% налога на имущество физлиц, 10% земельного налога, к тому же они получают и перечисления из вышестоящих бюджетов. В каждом районе составлены «дефектные ведомости» — что, в каком дворе или на какой улице необходимо починить, покрасить, привести в порядок. Правда, как отметил представитель Самары, на то, чтобы выполнить все необходимые работы, требуется 3,2 миллиарда рублей.
Конкурс СФР
Генеральный директор СФР Л. И. Прокофьева объявила о начале второго отборочного тура IV Всероссийского конкурса «Финансовый старт» на звание «Лучший в профессии» в номинации «Лучший молодой финансист». Она обратила внимание присутствующих на то, что родилась новая традиция — с текущего года среди победителей конкурса СФР отбираются молодые специалисты для участия в номинации «Молодые профессионалы» Московского финансового форума, который уже успел превратиться в заметное ежегодное мероприятие федерального уровня.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
[1] Статью А. А. Данца на эту тему читайте в январском номере журнала «Бюджет».
[2] Статья В. Н. Богданцева будет опубликована в одном из ближайших номеров журнала «Бюджет».
