Одной из приоритетных задач в развитии аудиторской деятельности является обеспечение реализации прав пользователей бухгалтерской отчетности на получение достоверной информации о финансовом положении организаций различных форм собственности и видов деятельности, и прежде всего так называемых общественно значимых хозяйствующих субъектов.
Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства, доктор экономических наук
Задачи контроля
Проблемы в осуществлении аудиторской деятельности как на российском, так и на общемировом уровне, заключающиеся в ухудшении общемировых экономических условий, низком уровне востребованности аудиторских услуг, несовершенстве системы правовых и иных регулирующих актов, недостаточном уровне квалификации аудиторов, падении престижа аудиторской профессии, неизбежно влекут за собой снижение качества оказания аудиторских услуг. В этой связи функционирование и развитие системы внешнего контроля качества работы аудиторских организаций является необходимым звеном в регулировании аудиторской деятельности.
Действующим законодательством Российской Федерации предусмотрено наличие двух субъектов внешнего контроля качества работы аудиторских организаций (далее — ВККР АО) — это саморегулируемые организации аудиторов и уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору. Необходимость осуществления государственного ВККР АО обусловливается общественной значимостью организаций, подлежащих прохождению обязательного аудита: организаций с долей государственной собственности, негосударственных пенсионных фондов, участников рынка ценных бумаг, кредитных, страховых и иных организаций, указанных в части 3 статьи 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности».
Государственный ВККР АО осуществляется в соответствии с требованиями, установленными Федеральными законами «Об аудиторской деятельности», «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Положением о принципах ВККР АО. Предметом государственного контроля является проверка соблюдения аудиторскими организациями требований правил аудиторской деятельности, а именно Федерального закона «Об аудиторской деятельности», стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, кодекса профессиональной этики аудиторов.
Коренное отличие государственного ВККР АО от ВККР АО, осуществляемого СРО, заключается в соблюдении уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору организационной и финансовой независимости от проверяемых объектов. Кроме того, следует отметить отличие ВККР АО СРО и уполномоченного органа по контролю и надзору в части его направленности. ВККР АО СРО нацелен на обеспечение методической помощи своим членам и осуществляется в отношении всех аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и аудиторов. При этом государственный ВККР АО имеет своей целью выявление недобросовестных участников рынка аудиторских услуг, осуществляющих аудит финансовой отчетности общественно значимых хозяйствующих субъектов, не соблюдающих правила аудиторской деятельности.
Функция по государственному ВККР АО осуществляется на протяжении шести лет. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора с 2011 года по февраль 2016 года наработана обширная практика проведения плановых и внеплановых проверок внешнего контроля качества как в отношении аудиторских организаций — представителей малого и микробизнеса, так и ведущих аудиторских групп и международных аудиторских организаций. Кроме того, установлена методологическая база реализации государственной функции, сформирована упорядоченная система нормативных актов в сфере регулирования данного вида деятельности.
Исключенная из области действия запрета на проведение плановых проверок в 2016–2018 годах в отношении субъектов малого предпринимательства функция уполномоченного федерального органа по контролю и надзору направлена не на намеренное сокращение количества аудиторских организаций (хотя количество аудиторских организаций, проводящих аудит финансовой отчетности общественно значимых хозяйствующих субъектов, с 2012 по 2015 год сократилось на 28%), а на стимулирование их к соблюдению требований действующего законодательства, повышению качества их работы и доверия пользователей финансовой отчетности к мнению аудитора.
Меры воздействия
Проведение плановых и внеплановых внешних проверок качества работы аудиторских организаций существенно сократило количество недобросовестных участников рынка аудиторских услуг, чья деятельность не соответствовала требованиям законодательства Российской Федерации в области аудиторской деятельности.
В отношении аудиторской организации, допустившей нарушение правил аудиторской деятельности, уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору может применить следующие меры воздействия:
вынести предписание, обязывающее аудиторскую организацию устранить выявленные по результатам внешней проверки качества ее работы нарушения и устанавливающее сроки устранения таких нарушений;
вынести предупреждение в письменной форме о недопустимости нарушения требований правил аудиторской деятельности;
направить саморегулируемой организации аудиторов, членом которой является аудиторская организация, обязательное для исполнения предписание о приостановлении членства аудиторской организации в саморегулируемой организации аудиторов на определенный срок;
направить саморегулируемой организации аудиторов, членом которой является аудиторская организация, обязательное для исполнения предписание об исключении сведений об аудиторской организации из реестра аудиторов и аудиторских организаций.
В 2016 году в связи с упразднением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора функция по государственному ВККР АО была передана Федеральному казначейству. Определение Федерального казначейства федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление ВККР АО, обусловлено необходимостью соблюдения требования независимости осуществления ВККР АО, а также обеспечения непрерывности и преемственности исполнения данной функции.
Результативность проводимого государственного ВККР АО в 2012–2016 годах подтверждается аналитическими данными по количеству и видам проведенных проверок и вынесенным мерам воздействия в отношении аудиторских организаций, приведенными в таблице.
В рамках осуществления ВККР АО со стороны уполномоченного органа по контролю и надзору за период с 2012 по 2015 год меры воздействия были применены к подавляющему большинству проверенных аудиторских организаций (83%). В то же время в рамках осуществления ВККР АО со стороны СРО меры воздействия применены в отношении почти на порядок меньшего количества проверяемых субъектов (10% в среднем за период с 2012 по 2015 год). Данный факт подтверждает наличие коренных различий в подходах к осуществлению ВККР АО со стороны субъектов ВККР АО, а также доказывает объективность и непредвзятость государственного контроля за аудиторской деятельностью.
Международный контекст
Стоит отметить, что российская система ВККР АО отвечает как национальным, так и международным требованиям, предъявляемым к данному виду контрольной деятельности. С 2016 года Росфиннадзор (а позднее Федеральное казначейство) стал членом Международного форума независимых регуляторов аудиторской деятельности. В настоящее время именно эта организация осуществляет наиболее эффективные мероприятия, направленные на повышение качества аудиторской деятельности. Международным форумом сформулированы ключевые принципы, соблюдение которых обеспечивает эффективность надзора за аудиторской деятельностью. Включение российского органа государственного контроля за аудиторской деятельностью в указанную организацию свидетельствует о неоспоримом признании соответствия системы контроля за аудиторской деятельностью в Российской Федерации предъявляемым международным требованиям.
Кроме того, рассматривается вопрос о включении представителей Федерального казначейства в рабочую группу Евразийской экономической комиссии по обсуждению Соглашения об аудиторской деятельности на территории Евразийского экономического союза.
Основные проблемы
Анализ функционирования рынка аудиторских услуг по результатам ВККР АО в целом свидетельствует о наличии проблем в данной сфере, среди которых можно выделить:
уклонение аудиторских организаций, аудиторов от прохождения внешнего контроля качества работы, в том числе путем перехода в другую саморегулируемую организацию аудиторов;
недостаточное качество оказания аудиторских услуг, в том числе выдача положительного заключения организациям, у которых впоследствии была отозвана лицензия, инициирована процедура банкротства;
выдача заведомо ложных аудиторских заключений;
недобросовестность и недостаточная квалификация (отсутствие опыта) аудиторов аудиторских организаций, проводящих аудит общественно значимых хозяйствующих субъектов.
Совершенствование системы
В настоящее время Федеральным казначейством предпринимаются действия, способствующие решению указанных проблем и совершенствованию системы государственного ВККР АО. В частности, проведена работа по подготовке законопроекта о внесении изменений в Федеральные законы «Об аудиторской деятельности», «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части выделения функции ВККР в отдельную статью 10.1 Федерального закона «Об аудиторской деятельности», а также включения основания, препятствующего аннулированию квалификационного аттестата аудитора у лиц, находящихся на федеральной государственной гражданской службе в государственном органе, осуществляющем ВККР АО. Данный законопроект в августе 2016 года был согласован с Правительством РФ и запланирован к рассмотрению в Государственной думе в осеннюю сессию.
Также подготовлена инициатива по внесению законодательных изменений в части распространения обязанности по прохождению ВККР АО на коммерческие организации, прекратившие членство в саморегулируемой организации аудиторов, введения реестра аудиторских организаций, имеющих право на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности общественно значимых организаций. Разработаны предложения по установлению показателей и критериев оценки эффективности деятельности в сфере ВККР АО. Осуществляется постоянное повышение квалификации специалистов, вовлеченных в осуществление функции по ВККР АО.
Проводится работа по формированию практики выявления и доказательства выдачи заведомо ложных аудиторских заключений. Кроме того, в соответствии с утвержденным Минфином России Планом мероприятий по исполнению поручения Президента РФ от 19 декабря 2015 года № Пр-2629 внесены предложения по изменению Уголовного кодекса Российской Федерации в части установления уголовной ответственности за выдачу заведомо ложных аудиторских заключений. Рассматриваются и инициативы по внесению изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части дополнения статьей, усиливающей наказание за грубое нарушение порядка осуществления аудиторской деятельности.
Независимый государственный контроль за деятельностью аудиторов сегодня имеет существенный потенциал к развитию и совершенствованию. Непредвзятость и открытость реализации соответствующей государственной функции подтверждается прозрачностью и доступностью информации для широкого круга заинтересованных пользователей в части порядка ее исполнения, планирования и результатов.
