Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук, начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center
Это часть статьи, опубликованной в июньском номере журнала "Бюджет". Полностью материал доступен для подписчиков издания.
Единая система госзакупок на всем пространстве ЕАЭС — общая мечта стран участников ЕАЭС, поскольку доступ к закупкам стран-союзников является важным фактором для их экономического роста. Но достижению данной бесспорной стратегической цели мешает ряд тактических трудностей.
Необходимость унификации закупок Союза не вызывает сомнений. В самом деле, равный доступ к госзакупкам всех пяти государств позволит поставщикам расширить свой рынок сбыта. Это по своей сути могло бы стать одной из ключевых мер поддержки отечественных производителей, о необходимости которых уже много и справедливо сказано.
Не менее важным следствием общего рынка госзакупок станет более активное соперничество между самими поставщиками, ведь им придется побороться за подряд не только с соотечественниками, но и конкурентами из других стран Союза. Это, в свою очередь, должно стимулировать каждого производителя инвестировать в создание и развитие собственных конкурентных преимуществ, в том числе и в совершенствование методов производства. Ведь настоящее развитие промышленности невозможно лишь за счет протекционистских мер — оно требует и стимула в виде конкуренции. Сегодня важен уже сам факт осознания этой цели, а для ее достижения придется решить целый ряд вопросов.
Что необходимо?
Среди ключевых вопросов унификации, которые предстоит решить на пути к общему рынку госзакупок на уровне ЕАЭС, можно выделить следующие:
— закрепление национального режима для всех союзных поставщиков;
— использование одного языка для публикации информации о закупках;
— расширение практики электронных закупок;
— обеспечение поставщиков электронными подписями, принимаемыми в каждой стране Союза;
— унификация понятийного аппарата госзакупок;
— использование общих инструментов госзакупок, и прежде всего единого перечня возможных способов выбора поставщика (подрядчика, исполнителя).
Идеальная картина представляет собой решение всех сформулированных вопросов, поскольку они тесно взаимосвязаны. Так, полноценная реализация национального режима невозможна без наличия у поставщиков одинаковых по своему функционалу электронных подписей. Безусловно, поставщикам будет гораздо легче, если при каждой очередной закупке ему не нужно будет закапываться в национальное законодательство заказчика и выяснять, например, что значит в рамках данной конкретной закупки термин «запрос ценовых предложений» и как этот запрос, собственно, проводится. Но в качестве первых шагов, позволяющих существенно приблизиться к общему рынку госзакупок, все же стоит выделить унификацию национального режима для поставщиков всех пяти стран и обеспечение их соответствующими электронными подписями.
Начало пути
Не требует отдельного доказательства тезис о необходимости использования именно электронной формы для унификации закупок в рамках ЕАЭС. Уже сами огромные территории Союза делают невозможным создание общего рынка госзаказа на базе oфлайн-инструментов. Помимо скорости и независимости от территориального фактора закупки в электронной форме более прозрачны для контролирующих органов и более удобны для поставщика.
Однако сегодня приходится констатировать, что ни в одной из стран Союза электронная форма закупки не стала по-настоящему доминирующей. Сам по себе инструмент электронной площадки известен всем в ЕАЭС, вместе с тем значительная часть госзакупок проходит за их пределами. И это касается не только закрытых и секретных закупок, при проведении которых использование бумажной формы может быть оправдано соображениями государственной безопасности. Таким образом, в первую очередь необходимо реализовать во всех государствах ЕАЭС подход, в соответствии с которым электронная форма закупки будет являться основной и применяемой по умолчанию независимо от способа закупки, а использование бумажной формы подлежит обоснованию со стороны заказчика.
Юридическая значимость действий в рамках электронной закупки базируется на правилах электронного документооборота. Ключевым же элементом электронного документооборота является использование электронной подписи. А значит, для доступа к иностранной закупке даже в рамках Союза поставщик должен иметь такую подпись, которая будет приниматься на той электронной площадке, на которой проводит свою закупку заказчик.
Собственно, в этом вопросе союзный рынок закупок распадается на комплекс двусторонних отношений между заказчиком и поставщиком, резидентство которых не совпадает. А значит, и вопрос об обеспечении равного статуса электронных подписей, выданных в соседних государствах, решается на основе прежде всего двусторонних соглашений. В них должны быть прописаны общие требования к электронной подписи, при соблюдении которых каждая из стран обязуется принимать иностранную подпись как свою национальную.
Стоит заметить, что в российско-белорусских отношениях такой формат уже успешно апробирован. Теперь, и это во-первых, нужно лишь расширить практику его использования, сделав такие подписи доступными для всех поставщиков России и Беларуси, а во-вторых, воспроизвести ее в соглашениях и, главное, в отношениях между всеми остальными членами ЕАЭС.
Взаимное признание электронных подписей является по сути частным случаем взаимного признания равного статуса поставщиков. В этом направлении уже сделано немало: в российской контрактной системе почти все преференции для российских производителей, сформулированные в виде ограничений доступа к закупкам для иностранных поставщиков, в равной мере означают преференции для поставщиков из всех остальных стран ЕАЭС. Реализации такой политики должна способствовать, во-первых, солидарность действий со стороны союзников, во-вторых уже описанные выше технические меры облегчения доступа союзных поставщиков к закупкам, а в-третьих унификация подхода о равном статусе поставщиков из любой страны ЕАЭС в рамках любой закупки любого регулируемого заказчика.
Последний тезис заслуживает отдельного внимания. Например, действующей редакцией постановления Правительства РФ от 16 сентября 2016 года № 925 на субъекты российского Закона № 223-ФЗ возложена обязанность предоставлять пятнадцатипроцентную ценовую преференцию только отечественным поставщикам. И хотя Министерство экономического развития России неоднократно толковало эту норму расширительно в смысле предоставления аналогичных преференций поставщикам Беларуси и даже всех стран ЕАЭС (письма Минэкономразвития России от 21 октября 2016 года № Д28и-2858, № Д28и-2839, от 6 декабря 2016 года № Д28и-3197, от 18 ноября 2016 года № Д28и-3107, от 10 января 2017 года № Д28и-106, от 9 января 2017 года № Д28и-55, № Д28и-42), из текста постановления такой обязанности не следует.
Но субъекты Закона № 223-ФЗ не считаются государственными либо муниципальными заказчиками, да и в целом не являются заказчиками, работающими по правилам контрактной системы. Это порождает еще более глобальный вопрос: что считать госзакупками в рамках ЕАЭС? В каждой стране перечень субъектов национального закона о госзакупках индивидуален. И унификация этих перечней, без которой совершенно не ясна граница круга субъектов унификации союзных закупок, не может быть решена на основании двусторонних соглашений.
