Любое управление — это искусство, управление на государственном уровне — искусство вдвойне. Закон № 44‑ФЗ — это тот документ, который необходимо знать и применять, невзирая на то что он не отражает многих сложных моментов, возникающих в практической деятельности. Например, применение механизма формирования и обоснования Н(М)ЦК. Эту тему мы и рассмотрим в статье.
Алексей Николаевич КОРНИЛОВ, заместитель руководителя комитета по госзакупкам и развитию предпринимательства Московской ассоциации предпринимателей, директор центра экспертизы по проверке достоверности определения Н(М)ЦК
На сайте bujet.ru есть библиотека статей, посвященная определению и обоснованию НМЦК. Если вам необходимо больше материалов по этой теме, вы можете ознакомиться с библиотекой по ссылке.
Любому заказчику, расходующему бюджетные деньги (то есть деньги государства и налогоплательщиков), цену закупки необходимо обосновывать — это логично и понятно. Для этого необходимо произвести предварительный расчет Н(М)ЦК. Определение Н(М)ЦК до проведения торговых процедур позволяет предотвратить закупки по завышенным ценам, поскольку поставщик не имеет права поставить товары, работы и услуги по контракту по цене, превышающей рассчитанную и обоснованную Н(М)ЦК.
Нормативная база
Напомним, что правилам определения Н(М)ЦК посвящена статья 22 Закона № 44‑ФЗ «Начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)». Дополнительно к закону Минэкономразвития России выпустило приказ от 2 октября 2013 года № 567, которым утвердило Методические рекомендации по применению методов определения Н(М)ЦК (далее — рекомендации). Минэкономразвития России всегда озвучивало свою позицию, что это всего лишь рекомендации, но за неимением других они применяются согласующими и контролирующими органами как обязательные правила.
Кроме того, Закон № 44‑ФЗ позволяет на уровне субъекта РФ разрабатывать и применять свои методики определения Н(М)ЦК. В качестве примера можно привести распоряжение Правительства Москвы от 16 мая 2014 года № 242‑РП «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения нужд города Москвы» (далее — Распоряжение №
Оцениваем однородность цен
Основной метод определения Н(М)ЦК — метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка). На нем и остановимся. Для расчета Н(М)ЦК по результатам изучения рынка необходимо определить товары, представленные на действующем рынке и соответствующие (или наиболее полно соответствующие) описанию объекта закупки. И далее Н(М)ЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) рассчитывается по формуле среднего арифметического значения с использованием не менее трех цен товара, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями). Таковы рекомендации Минэкономразвития России. При этом важно, что цены для расчета среднего значения должны быть однородны. Для этого используется коэффициент вариации — формулу его расчета также можно посмотреть в рекомендациях. Совокупность значений цен, используемых в расчете при определении Н(М)ЦК, считается неоднородной, если коэффициент вариации превышает 33%. Если коэффициент вариации превышает обозначенный порог, то рекомендуется провести дополнительные исследования для увеличения количества ценовой информации, используемой в расчетах.
Есть иные подходы к ограничению совокупности собранных цен — использование отклонений данных значений в процентах. К примеру, Правительство Москвы утвердило для бюджетных организаций свои ограничения — отклонения по стоимости товаров не могут быть более 25%. В распоряжении Правительства Москвы №
Еще более жестко поступила корпорация «Росатом». Она в своем положении о закупках ввела разрешенное отклонение собранных цен от минимального значения не более 20%. В случае если отклонение будет больше, то рекомендуется для расчета начальной (максимальной) цены принимать минимальное значение.
Какой подход к ограничению работает адекватнее?
Давайте подумаем, сопоставимы ли собранные цены на товар: 100 и 200 рублей или 100 и 300 рублей. Исходя из принципа экономии бюджетных (государственных) средств, мы логично предполагаем, что это очень сильное отклонение в ценах (до 200%), которое явно не соответствует экономии. В таблице представлен наглядный расчет.
Таблица. Расчет отклонения максимальной и минимальной цены
|
Цена товара: предложения поставщиков, руб. |
Средняя цена, руб. |
Коэффициент вариации, % |
Отклонение (макс. и мин.) цены, руб./% |
||||||
|
№ 1 |
№ 2 |
№ 3 |
№ 4 |
№ 5 |
№ 6 |
||||
|
100,0 |
170,0 |
200,0 |
156,67 |
32,75 |
100,0 |
100,0 |
|||
|
100,0 |
180,0 |
200,0 |
240,0 |
180,00 |
32,71 |
140,0 |
140,0 |
||
|
100,0 |
180,0 |
200,0 |
240,0 |
270,0 |
198,00 |
32,81 |
170,0 |
170,0 |
|
|
100,0 |
180,0 |
220,0 |
240,0 |
270,0 |
300,0 |
218,33 |
32,57 |
200,0 |
200,0 |
Как видим, расхождение в цене товара 300 и 100 рублей прекрасно укладывается в сопоставимую выборку. Хитрость коэффициента вариации заключается в том, что чем больше мы набираем значений для исследования, тем больше могут быть отклонения в ценах.
Мы видим, в части отклонений допустимых значений Распоряжение №
Меньше трех... Что делать?
Разовьем дальше ситуацию с рекомендацией заказчикам подбирать не менее трех ценовых значений для расчета Н(М)ЦК. Рассмотрим случай, когда заявитель не может подобрать требуемых значений. Например, надо закупить 100 наименований популярных книг по
Однако есть еще одно решение. Для расчета Н(М)ЦК можно взять цену одной такой редкой книги из открытых источников (прайс-лист издательства и еще двух магазинов) и умножить ее на 100. Заказчик справедливо взял цены, сложившиеся на рынке, а будет или не будет участвовать в закупке та или иная компания (есть ли у них в наличии такое количество) — формально заказчика не интересует. То есть рекомендованная форма расчета соблюдена — есть три значения, по которым можно посчитать среднее. Но всем понятно, что участвовать будет только одно издательство, и скорее всего по своей цене (обычно минимальной, поскольку нет торговой наценки, как в магазинах). И у добросовестного заказчика возникает вопрос: имеет ли он право принять минимальную цену? Ведь тем самым он ограничивает конкуренцию — заранее снижает цену и отсекает часть поставщиков. При этом нигде в законе и разъяснениях не описано, имеет ли он право (или должен ли в определенных обстоятельствах) брать не среднюю, а минимальную цену при расчете Н(М)ЦК. Эта ситуация также требует урегулирования.
Как искать информацию
Следующий проблемный момент, связанный с применением метода сопоставимых рыночных цен, — получение ценовой информации заказчиком. В рекомендациях Минэкономразвития России процедура сбора информации не разделена, но по сути ее можно разделить на три больших раздела:
- прямые запросы (запрос коммерческих предложений);
- информация из открытых источников (в основном из интернета);
- статистика прошлых торгов (данные с официального портала госзакупок).
И здесь опытные заказчики всегда точно подскажут логику из своей практики (это касается явного расхождения цен в данных источниках информации). Самые адекватные техническому заданию, но при этом однозначно завышенные цены можно получить, запросив коммерческие предложения. Самые низкие цены показывает статистика прошлых торгов, поскольку это цена после всех закупочных процедур на снижение. Самые неадекватные цены — из открытых источников.
Итак, мы выделили три метода сбора информации (рынок, статистика, открытые источники), теперь возникает вопрос: можно ли их совмещать? И второй вопрос: как совмещать? Можно совмещать простым суммированием и затем выводить среднее, а можно посчитать среднее между средними по методам сбора. Четких указаний по данному поводу также нет. Однако исходя из рекомендаций ценовые данные равноправны для усреднения, вне зависимости от способа сбора информации. Получается, что заказчик может качнуть Н(М)ЦК в любую сторону: собрав множество данных, поставить в расчет больше дорогих коммерческих предложений, или наоборот, снизить цену, использовав статистику прошлых торгов.
Коммерческие предложения.
Главное — собрать
Итак, запрос коммерческих предложений. Не всегда этот способ сбора информации эффективен. Например, иногда заказчик не может собрать три необходимых коммерческих предложения. Такая ситуация может возникнуть даже тогда, когда речь не идет о закупке на монополизированном рынке. В любом городе есть свой круг поставщиков, которые могут прийти на определенную тематику конкурсных процедур, и этот круг обычно ограничен. Компаниям, не входящим в этот круг, формировать коммерческие предложения для заказчика просто так неинтересно.
Конечно, опытные заказчики и поставщики давно нашли выход из такой ситуации. Заказчик просит поставщика — потенциального участника и возможного победителя предоставить еще парочку коммерческих предложений от дружественных ему компаний. При проверке расчета Н(М)ЦК это видно: одна компания дает предложение на официальном бланке, с телефонами, сайтом (на котором широко освещена деятельность компании в поставках именно этих товаров) и два других бланка лишь с ценой, печатью и подписью. Формально здесь буква закона не нарушена — любая компания, согласно своему уставу, может заниматься любой деятельностью, не запрещенной законом. Да, Минэкономразвития России рекомендует при расчетах Н(М)ЦК делать запросы в пять компаний, обладающих опытом подобных поставок. Однако если эти достойные и опытные компании не ответили, то имеет ли право заказчик брать любые коммерческие предложения? Опять же, нет прямого запрета считать коммерческие предложения фиктивными по каким-либо признакам. Также нет и ответственности за недостоверность цен, указанных в предоставляемых коммерческих предложениях. Мы имеем дело с рынком, где поставщик вправе предложить любую цену, даже самую высокую, которую на торгах (особенно если будет много конкурентов) он всегда может снизить, причем иногда значительно.
Открытый источник данных
Рассмотрим использование открытых источников данных. Самая большая проблема здесь — адаптация данных к условиям закупки. При использовании ценовой информации из открытых источников для определения Н(М)ЦК целесообразно привести полученные цены товара, работы, услуги к сопоставимым условиям планируемой закупки коммерческим и (или) финансовым условиям поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Для этого Минэкономразвития России рекомендует использовать:
- срок исполнения контракта;
- количество товара, объем работ, услуг;
- наличие и размер аванса по контракту;
- место поставки;
- срок и объем гарантии качества;
- размер обеспечения исполнения контракта;
- срок формирования ценовой информации и т. д.
Из всего этого перечня заказчик безбоязненно (с точки зрения претензий проверяющих органов по необоснованному завышению цен) может применить только корректировку на инфляцию с учетом изменения индекса потребительских цен — то есть учесть срок формирования ценовой информации. Есть утвержденная формула расчета. Однако как заказчик будет доказывать увеличение цен во всех остальных случаях, совершенно непонятно. На сколько он должен изменять цены открытых источников (обычно это закупка товаров в магазинах — заплатил и получил товар) по госконтракту для поставщика, который в свою очередь должен будет закупить товар, оплатить банковскую гарантию, доставить товар заказчику и покорно ждать оплаты по контракту? Или на основании чего заказчик сможет оценить увеличенную на три года гарантию? Взять цены по дополнительным гарантиям в сетевых магазинах: «Эльдорадо», «М-Видео» и т. д.? Поэтому запрос коммерческих предложений (когда поставщик видит все дополнительные затраты на выполнение госконтракта и сам поставит цену) наиболее прост для заказчика. Но при этом цена зачастую оказывается выше, чем на открытом рынке, и для этого есть объективные причины.
Статистика прошлых торгов
Что касается статистики прошлых торгов, то это действительно самые низкие цены после проведения торговых процедур, цены после «уторговывания». Беря их для расчета, заказчик однозначно экономит бюджетные деньги. Причем ограничений на использование своих или чужих закупок не существует. Самый главный критерий — исполненные контракты без штрафных санкций. Если претензий и расторжений контрактов не было, то и сейчас стоит надеяться, что поставщик поставит этот товар по таким ценам (увеличенными на коэффициент инфляции, в зависимости от срока формирования ценовой информации), и это будут самые показательные данные.
При этом если кто пользовался «калькуляторами Н(М)ЦК», то знает, что под любой товар можно подобрать три контракта с любыми ценами (различающимися на порядок). Ограничения на использование выборки не прописаны — три любых значения, и расчет Н(М)ЦК готов. Поэтому говорить о точности и правильности этого способа сбора информации нельзя.
При исследовании статистики по отдельным видам закупок зачастую всплывают демпинговые цены прошлых торгов, а также завышенные цены отдельных контрактов. Что считать высокими ценами, что считать демпинговыми ценами, а также когда можно исключать слишком низкие и высокие цены? Найти ответы на все эти вопросы помог бы автоматический статистический анализ массива информации, накопленной по всем закупкам. Однако здесь мы сталкиваемся с некорректностью и неточностью при заполнении данных заказчиками, а также с несовершенством справочника ОКПД (это не каталог товаров, это каталог видов деятельности, где схожие товары могут оказаться на принципиально разных уровнях). Все это не позволяет быстро искать необходимые позиции по кодам и, главное, не позволит автоматически обрабатывать массивы ценовой информации для выведения усредненных значений. Поэтому Москва разрабатывает и ведет свой каталог предметов государственного заказа (КПГЗ). Данную практику планируют ввести на федеральном уровне.
Сложности с определением цен при анализе рынка (в статье мы даже не касались работ и услуг, где проблем с определением цен еще больше) приводят к тому, что сегодня на государственном уровне все популярнее становится нормативное регулирование Н(М)ЦК. Его суть проста — заказчик вообще не должен обосновывать начальные цены на товар. В идеале он должен брать цену из справочника предметов госзаказа с максимально разрешенными ценами. Заказчик просто выбирает товары, а начальная цена для начала торгов уже формируется автоматически. Никакого человеческого участия, никакого завышения цен. Если приемка товаров осуществляется по тому же справочнику (скажем, через штрихкод производителя), то проблема контроля закупок закрывается полностью. Но это отдельная большая тема.
Пример на разрыв логики
Заказчик для определения Н(М)ЦК запросил коммерческие предложения. Прислано три коммерческих предложения: первая компания предложила поставить товар по 100 рублей за единицу, вторая — по 110 рублей, третья — по 120. Н(М)ЦК как среднее из собранных значений — 110, умноженное на количество товара. Проходят торги, первая компания делает снижение со 110 до 105 рублей и побеждает. Соответственно, по этой цене заказчик и заключает с ней контракт. Товар поставляется, и, казалось бы, все в порядке... Однако приходят контролеры и утверждают, что допущен перерасход бюджетных средств. Перемножили 5 рублей с каждой единицы на количество закупленного товара, получилась астрономическая сумма. Мнение контрольных органов абсолютно логично — первая компания предоставила заказчику коммерческое предложение (официальный документ, подшитый к документации о закупке) о том, что он готов поставить товар по 100 рублей за единицу, а контракт с ним заключили по 105 рублей. Но и заказчик действовал в рамках закона, который позволил ему допустить такой (возможно, даже умышленный в пользу поставщика) шаг. Рассмотренная ситуация подтверждает тезис, что действующая контрактная система нуждается в совершенствовании.
