В октябре в Санкт-Петербурге состоялся очередной, XVI Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России» (в числе его организаторов — Госдума, Минэкономразвития России, Правительство Санкт-Петербурга, Центр стратегических разработок и Леонтьевский центр). Значительное внимание на мероприятии было уделено вопросам проектного управления и его связи со стратегированием и бюджетным процессом.
На сайте журнала есть подборка статей, посвященных проектному управлению. Вы можете с ней ознакомиться здесь.
Год, прошедший с юбилейного, 15-го форума, ознаменовался актуализацией тематики, связанной с проектным управлением: проектные офисы появились не только на федеральном уровне, но и в ряде регионов. Кроме того, прозвучала идея «проектного бюджета» — термин впервые был использован Д. А. Медведевым на инвестиционном форуме в Сочи, — после чего были определены пилотные государственные программы, на которых предполагается отработать соответствующий инструментарий.
В целом проекты показали себя как довольно эффективный и, главное, понятный чиновникам всех уровней инструмент. Например, на федеральном уровне в рамках приоритетных проектов возникла, по сути, новая система межведомственного взаимодействия: проектные механизмы были выведены из-под действия регламента правительства, что заметно ускорило процесс согласования нормативно-правовых актов. Похоже, федеральные власти намерены сделать на проектный подход серьезную ставку. В связи с этим возникает два вопроса. Во-первых, какая судьба ждет программный бюджет и как именно проекты будут инкорпорированы в бюджетный процесс? Во-вторых, какая роль в новой управленческой парадигме будет отведена собственно стратегированию и стратегиям различного уровня?
Обсуждения на Форуме стратегов из года в год демонстрируют, что разработка долгосрочных стратегий развития остается в лучшем случае полезным упражнением для региональных и местных властей по выработке приоритетов. Реальным инструментом, подчиняющим себе текущую деятельность администраций, включая формирование госпрограмм и бюджетов, стратегии так и не стали. Со стороны и вовсе может показаться, что сфера стратегирования живет своей жизнью. Так, главным результатом принятия закона о стратегическом планировании (№ 172 ФЗ) пока можно считать разве что стремительный рост массива стратегий: в официальном реестре документов стратегического планирования, являющейся частью ГАС «Управление», их более 57 тысяч, причем львиная доля относится к муниципальному уровню. В итоге актуализация стратегий, их систематизация, приведение заложенных в них показателей хоть к какому-то единообразию превращаются в самостоятельную проблему.
Президент хозяйственного партнерства «Новый экономический рост» М. Э. Дмитриев полагает, что сегодня именно благодаря проектному управлению появляется шанс изменить сложившийся статус-кво. «Система стратегического планирования и то, что составляет ее низовую основу — проектное управление, сейчас радикально меняются. Возможно, следующие поколения стратегий будут сильно отличаться от тех, что мы наблюдали последние 15 лет. Происходят фундаментальные изменения, которые превращают проектную деятельность в стандартный, институционализированный и широко применяемый инструмент реализации стратегий, чего в прошлом мы, к сожалению, не имели», — отметил эксперт, выступая на пленарной сессии Форума стратегов.
Портфели проектов и процессов
Заместитель руководителя аппарата Правительства РФ — директор департамента проектной деятельности А. А. Слепнев пошел еще дальше, заявив, что в качестве инструмента управления не заработали не только стратегии, но и госпрограммы, которые, по его мнению, остаются лишь механизмом бюджетирования. При этом он анонсировал важные изменения, которые в самое ближайшее время затронут всю систему программирования и бюджетирования.
В первую очередь речь идет о постановлениях Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» и № 1243 «О реализации мероприятий федеральных целевых программ, интегрируемых в отдельные государственные программы Российской Федерации». Данные постановления переводят на проектные рельсы пять пилотных госпрограмм — в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, транспорта и строительства, на долю которых в совокупности приходится около трети всего федерального бюджета.
Одна из новаций заключается в том, что каждая пилотная госпрограмма должна содержать не более пяти конкретных и измеримых целей (сейчас в госпрограммах могут содержаться десятки целей, зачастую довольно размытых). Кроме того, в составе госпрограмм выделяются проектная и процессная части — своего рода бюджет развития и бюджет поддержания. «Мы исходим из того, что стратегия должна быть зашита не в отдельных многостраничных документах и не в госпрограммах, а в узком наборе понятных, оцифрованных, очень четко сформулированных целей. На основе этого подхода мы постарались модернизировать сам механизм госпрограмм. По сути, они станут портфелями проектов и процессов, которые в совокупности позволяют достичь целей госпрограмм», — сообщил Слепнев, добавив, что ведомствам предстоит сформировать соответствующий механизм управления.
В рамках следующего бюджетного цикла появится другой важный элемент — ранжирование проектов исходя из их ценности для достижения целей госпрограммы, которое будет осуществляться ответственными исполнителями по согласованию с Минэкономразвития России. Как указано в постановлении № 1242, на основании результатов ранжирования ответственные исполнители должны формировать предложения по структуре и финансовому обеспечению реализации пилотных госпрограмм, которые будут затем учитываться при формировании предельных объемов бюджетных ассигнований на реализацию программ.
К слову, в рамках одной из дискуссий заместитель директора департамента бюджетной политики и стратегического планирования Минфина России Н. А. Бегчин напомнил, что механизм ранжирования проектов при всей его привлекательности нельзя считать полноценной новацией, которая гарантированно даст результат. В методических указаниях по разработке и реализации «старых» госпрограмм присутствовала таблица 24 (информация по предельным объемам расходов федерального бюджета на реализацию государственной программы Российской Федерации), в которой отражалось, каких эффектов можно добиться при увеличении финансирования тех или иных основных мероприятий и подпрограмм. По словам Бегчина, механизм полноценно не заработал.
«Основными инструментами реализации разрабатываемых сейчас документов стратегического планирования действительно будут приоритетные проекты и госпрограммы. Сейчас мы в том числе обсуждаем возможность исключения госпрограмм из числа документов стратпланирования, потому что, по сути, они являются инструментом, формой реализации стратегий. Эта дискуссия еще не закончена, но мы начинаем приближаться к пониманию того, как выстроить всю управленческую цепочку в принятии и реализации стратегий», — отметил статс-секретарь — заместитель министра экономического развития РФ О. В. Фомичёв. Он признал, что с реализацией закона о стратегическом планировании есть проблемы. Главная из них, по мнению замминистра, заключается в несоответствии системы стратегического планирования реальным политическим циклам и циклам бюджетного планирования. «Сейчас мы обсуждаем с правительством и администрацией президента, как синхронизировать разработку и принятие документов стратпланирования всех уровней с выборными циклами и трехлетним бюджетным планированием. Эта синхронизация косвенно будет касаться и системы приоритетных проектов, и системы госпрограмм», — рассказал Фомичёв.
Представитель Минэкономразвития также анонсировал развитие федеральной информационной системы стратегического планирования. Пока она лишь формально выполняет требования Закона № 172 ФЗ, но в министерстве рассчитывают создать на ее базе «интеллектуальную систему поддержки принятия решений», которая будет не просто аккумулировать документы стратегического планирования, но и предоставлять аналитический инструментарий, позволяющий увязывать между собой отраслевые и региональные стратегии.
Связующее звено
Заместитель председателя Правительства Ленинградской области — председатель комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Д. А. Ялов полагает, что переход к программному бюджету осуществлялся в спешке, благодаря чему госпрограммы стали не набором отраслевых стратегий и планов работы, а аналитическими пояснительными записками к бюджету. «Когда появился новый инструмент — проектное управление — и действительно неплохо заработал, мы стали включать в проекты то, что действительно важно, что волнует губернаторов и является объектом их ежедневного управления. В результате сейчас сосуществуют госпрограммы — которые никто не читает, но на внесение технических поправок в которые тратится масса сил, и новые прогрессивные проекты. Но на федеральном уровне уже приняты нормативно-правовые акты, которые позволят регионам объединить здравые зерна госпрограмм и проектного подхода», — отметил он.
Развитие проектного подхода не означает отказа от госпрограмм, заверил заместитель директора департамента проектной деятельности аппарата Правительства РФ А. А. Бадин. «Есть несколько уровней управления. Между стратегическим и проектным уровнями должен находиться инструмент, определяющий, какими проектами следует заниматься в очередном году исходя из их важности и реализуемости. Это так называемое портфельное управление. Раньше госпрограммы не выполняли эту функцию, они были несколько затеряны и сосуществовали с бюджетным процессом, отсутствовала интеграция со стратегическим планированием и проектным управлением», — пояснил он.
Таким образом, в рамках новой модели проекты будут находиться внутри программ и являться составной частью программного управления. Это не снимает целого ряда старых вопросов, относящихся к соотношению бюджетного процесса и стратегического планирования. Они вновь были обозначены на круглом столе «Стратегический треугольник: стратегирование — программирование — бюджетирование», состоявшемся в рамках форума. «То, что госпрограммы вытекают из стратегий, нам понятно. Также понятно, что госпрограммы и бюджет взаимосвязаны. Но пока никто толком не может объяснить, как сочетаются стратегии с бюджетом. Где на этой связке находится бюджетный прогноз? Как в стратегии закладываются финансовые ресурсы, необходимые для их реализации?» — посетовал директор Института реформирования общественных финансов В. В. Климанов.
Вероятно, однозначных ответов на эти вопросы не стоит ждать до тех пор, пока не закончится масштабный эксперимент, связанный с реформой госпрограмм. Представляется, что от его успеха или неудачи зависит судьба всего стратегического треугольника.
М. А. ЦУЦИЕВ
