В интервью «Бюджету» руководитель Федерального казначейства Роман Евгеньевич АРТЮХИН рассказал о трансформации функций ведомства и новых требованиях, которые время предъявляет к сотрудникам Казначейства России.
— Роман Евгеньевич, предлагаю начать с итогов деятельности Федерального казначейства в 2017 году. Что можете занести себе в актив? Что, наоборот, пока не удалось сделать?
— В юбилейный год вроде бы принято говорить об успехах. Но, откровенно говоря, отдельные проекты, которые мы наметили, пока не завершены, во многом в силу их масштабности и амбициозности. Например, функционируют отдельные элементы системы «Электронный бюджет», но в то же время мы понимаем, что качество сервисов, которые они предоставляют, еще недостаточное. А мы видим свою задачу как раз в том, чтобы наши информационные ресурсы были максимально клиентоориентированы.
Как и у любого другого ведомства, деятельность казначейства примерно делится на две составляющие: процессную и проектную. Неудовлетворенность именно проектной частью понятна — перед Казначейством России поставлена очень высокая планка, и порой дотянуться до нее бывает непросто.
Что же касается результатов деятельности по другим проектам, то здесь, считаю, у нас хорошие результаты. Так, Казначейство России внедрило механизм казначейского сопровождения целевых средств и авансов по государственным контрактам в соответствии с законом о федеральном бюджете. В текущем году этот механизм также распространен на государственные контракты, заключенные в рамках исполнения государственного оборонного заказа, за исключением Минобороны России.
В целом успешно развивается механизм управления ликвидностью единого казначейского счета, в некотором смысле это квинтэссенция нашей работы как казначейства. Ежедневно на едином казначейском счете аккумулируются остатки средств не только федерального бюджета, как это было раньше, но и внебюджетных средств бюджетных и автономных учреждений, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц. Так, на 1 ноября на едином казначейском счете сконцентрировано 3,7 триллиона рублей! Такие остатки не только позволяют обеспечить безусловное исполнение расходов федерального бюджета, но и приносят дополнительные доходы в федеральный бюджет.
Отмечу и другие наши заслуги. Полностью стабилизирована и приведена в соответствие с требованиями законодательства о закупках работоспособность единой информационной системы в сфере закупок. Все проблемы, которые возникали в начале года в работе системы, уже устранены, количество обращений от пользователей на горячую линию сократилось более чем в десять раз. Кроме того, доработана функциональность системы в целях обеспечения прозрачности закупок лекарственных препаратов в соответствии с поручением Президента Российской Федерации.
Думаю, для читателей «Бюджета» — региональных и муниципальных финансистов будут интересны вопросы предоставления бюджетных, или так называемых казначейских, кредитов. Ставка в 0,1 процента годовых — это большое подспорье для них.
Да и в целом задача Казначейства России заключается в том, чтобы все наши клиенты чувствовали, что казначейство является их надежным партнером, помогающим решать ключевые задачи в сфере управления государственными финансами.
— Будет ли продолжена в прежних объемах действительно очень важная — а для кого-то даже спасительная — практика предоставления казначейских кредитов?
— Бюджетные, или «казначейские», кредиты — это часть нашего функционала, связанного с управлением ликвидностью единого казначейского счета, которые предоставляются региональным и местным бюджетам в целях пополнения ликвидности счетов их бюджетов. Поскольку у субъектов Российской Федерации и муниципалитетов также есть пики и спады поступлений доходов — в первую очередь это касается налоговых платежей, потому что безвозмездные поступления все же довольно ритмичны, — у нас в планах нет сокращения объема предоставления казначейских кредитов. Более того, рассматривается вопрос об увеличении срока кредитования: изначально он составлял 30 дней, затем — 50 дней, а сейчас обсуждается уже 90-дневный срок. Отмечу, что само предложение об увеличении срока кредитования исходит от представителей субъектов Российской Федерации в Государственной думе.
Хочу сказать, что субъекты Российской Федерации и муниципалитеты очень ответственно относятся к своим обязательствам и безупречно их исполняют, даже несмотря на сложности, которые иногда возникают в конце финансового года.
Интересный вопрос — как дальше развивать этот механизм. Безусловно, можно размышлять о введении определенных рейтинговых показателей заемщиков, о классификации рисков невозврата бюджетных кредитов с точки зрения объема выделяемых ресурсов. Например, те заемщики, у которых стабильное финансовое положение, могли бы пользоваться условным кредитным лимитом в размере 1/12 выделяемых ресурсов в полном объеме, а финансово слабые заемщики, по которым возникают определенные риски невозврата бюджетных кредитов, должны рассчитывать на более скромные объемы. Не исключено, что этот вопрос найдет отражение в новой редакции Бюджетного кодекса.
— Вы уже затронули тему казначейского сопровождения контрактов. Этот инструмент себя оправдал, если говорить о тех эффектах, на которые вы рассчитывали при его введении?
— По моему убеждению, да. В результате применения данного механизма стали проявляться дополнительные положительные эффекты, масштаб которых оказался очень значительным. Благодаря этому механизму обеспечено целевое использование средств, предоставляемых из федерального бюджета. Поскольку лицевые счета поставщиков открываются в казначействе, прослеживается полная цепочка кооперации по всем государственным контрактам, после каждой операции остается аудиторский след. У поставщиков отсутствует возможность размещения средств в финансовые инструменты, их так называемая прокрутка, за счет чего увеличивается скорость расходования средств и их доведения в экономику.
Механизм казначейского сопровождения позволил также реализовать новый принцип исполнения бюджета — выделение средств «под потребность» именно в тот момент времени, когда они необходимы для оплаты принятых обязательств.
Его использование позволяет частично решить проблему, связанную с увеличением дебиторской задолженности и остатков неиспользованных межбюджетных субсидий и субсидий юридическим лицам. Так, по состоянию на 1 января 2013 года неиспользованные остатки целевых средств на счетах региональных бюджетов составляли 242,6 миллиарда рублей, а на 1 января 2017 года — всего 6 миллиардов. И это — дополнительная ликвидность единого казначейского счета.
Аналогичная ситуация складывается и в части субсидий юридическим лицам. Благодаря механизму казначейского сопровождения целевые субсидии предоставляются им в сумме, подтвержденной документами, соответственно, складывается более достоверная картина исполнения федерального бюджета.
Кроме того, отмечу, что казначейством была проведена инвентаризация неиспользованных остатков целевых средств юридическими лицами. В результате за два года на казначейские счета поступило 289,2 миллиарда рублей. Из них в доход федерального бюджета было перечислено 12,8 миллиарда рублей остатков, не подтвержденных главными распорядителями. При этом раньше указанные средства лежали на счетах юридических лиц, принося выгоду им, а не государству, что неоднократно отмечалось в заключениях Счетной палаты.
Сейчас эти деньги не просто хранятся на казначейских счетах, а реально работают. В прошлом году Казначейством России обеспечено зачисление в федеральный бюджет 82,7 миллиарда рублей доходов от размещения средств, из них порядка 30 процентов (24,8 миллиарда) составляют доходы от размещения временно свободных средств юридических лиц, привлекаемых в рамках механизма казначейского сопровождения.
— Как будет развиваться казначейское сопровождение в ближайшие годы? Обсуждается распространение данного механизма на средства субъектов РФ и муниципалитетов?
— В первую очередь очень важно, чтобы достигалась цель предоставления средств из бюджета, то есть чтобы деньги были результативными, или, как сейчас говорят, «умными». А для этого необходимы соответствующие механизмы и инструменты. Одним из таких механизмов помимо казначейского сопровождения является бюджетный мониторинг, в рамках которого предусматривается контроль за прохождением средств из бюджета по всей цепочке исполнителей и соисполнителей госконтракта, причем не только на казначейских счетах, но и в кредитных организациях, а также выявление бюджетных рисков и управление ими.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 14 июля 2017 года № 1502-р Федеральное казначейство в 2017 году проводит эксперимент по казначейскому сопровождению пяти объектов, в рамках которого предусматриваются дополнительные инструменты контроля. Такие, как раздельный учет затрат по государственному контракту, раскрытие информации по структуре цены контракта до и после его исполнения, контроль фактического исполнения условий контракта.
К сожалению, практика использования государственных денег такова, что получатели субсидий считают возможным направить полученные из бюджета средства на все расходы, которые более или менее относятся к целевому использованию. Но мы понимаем, что есть кассовый метод, а есть метод начисления; есть затраты, а есть себестоимость, — и это, как говорится, две большие разницы.
Например, руководитель предприятия начинает платить себе зарплату за счет целевой субсидии. Конечно, его трудовая функция обеспечивает достижение цели, на которую дана субсидия, но ведь по факту его должностные обязанности не ограничиваются только тем направлением, которое финансируется за счет субсидии. Поэтому с точки зрения метода начисления за счет субсидии может финансироваться лишь часть зарплаты.
Другой яркий пример. Для достижения цели предоставления субсидии и, соответственно, за счет указанных средств приобретается оборудование — тоже на первый взгляд целевое расходование средств. Но срок службы этого оборудования может составлять и пять, и десять лет, а субсидия используется, например, в течение двух лет. Значит, к затратам необходимо отнести не всю стоимость оборудования, а сумму амортизации, все остальное необходимо вернуть государству. Чтобы этот принцип работал, мы должны видеть затраты, включаемые в себестоимость продукции, в результате будет возникать совсем другая стоимость субсидии.
В рамках бюджетного мониторинга мы рассчитываем использовать новый инструмент — так называемые расходные декларации, в которых будет раскрываться себестоимость товаров, работ и услуг. Ведь, к сожалению, у отдельных поставщиков норма рентабельности доходит до 40–50 процентов, и государство должно видеть подобные экстремумы.
Соответствующие правовые механизмы для этого уже разработаны. В текущем году был утвержден приказ Минфина России от 30 июня 2017 года № 500, который регламентирует порядок раскрытия информации и ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности при использовании средств, полученных по госконтракту. Это методологическая основа для той работы, о которой мы говорим.
— Казначейство России давно занимается гораздо более широким кругом вопросов, чем просто кассовое обслуживание исполнения бюджета. Аналогичные процессы идут и в других ведущих государствах или это только ваша особенность?
— Такая трансформация функций обусловлена в первую очередь стремительным развитием информационных технологий. Весь мир меняется аналогичным образом: в системе управления государственными финансами, как и в других сферах деятельности, чисто техническая работа объективно отходит на второй план, происходит формализация требований, стандартизация бизнес-процессов и процедур. Все большая часть документооборота переходит в цифровой формат, поэтому многие процессы, которые раньше выполнялись вручную, например сопоставление актов выполненных работ, договоров, плановых показателей, теперь выполняются автоматически.
Отсюда следует повышение требований и к уровню квалификации специалистов. Раньше информация была очень сегментирована и разобщена, сегодня же мы имеем мощные информационные системы, например тот же сайт госзакупок. Те специалисты, которые раньше обеспечивали сбор информации, должны переходить к ее анализу, выявлять закономерности, риски, уметь превращать информацию в знания. Именно в этом будет заключаться задача казначейства как оператора информационных систем и как контрольного органа.
Если говорить о зарубежном опыте, то к нам наиболее близка континентальная, в особенности французская, модель казначейского обслуживания. Во Франции казначей является еще и контролером, который непосредственно находится в самом учреждении, и без его подписи на документах учреждение не может принять и оплатить ни одно обязательство.
Это дает очень хороший эффект, поскольку казначей до момента принятия решения может проанализировать все риски и помочь руководителю принять правильное решение. Вопросы бухгалтерского учета и контроля казначейство в значительной мере также берет на себя. При этом необходимый баланс все равно сохраняется: вся ответственность лежит на руководителе учреждения, а казначей выступает в роли своего рода помощника или консультанта.
Немецкая модель казначейства полностью основана на доверии, там отклонение между нормативными актами и фактическим исполнением практически отсутствует. Естественно, это другая правовая среда, другой уровень правосознания, управленческой культуры, поэтому нет необходимости в усиленном контроле со стороны казначейства. Таким образом, конкретная модель зависит от многих факторов, включая культуру и правовую среду страны, но и она меняется под влиянием развития информационных технологий.
Десять лет назад Казначейство России по своей функциональности было одно ведомство, сейчас оно другое, и, очевидно, через пять лет оно снова изменится. Это совершенно нормально: мы не можем оставаться статичными с точки зрения развития своего функционала. Необходимо соответствовать современным реалиям и динамично меняться исходя из вызовов времени.
— Роман Евгеньевич, что вы могли бы сказать в связи с приближающимся юбилеем казначейства?
— В первую очередь я хочу выразить глубокую признательность моим уважаемым коллегам, которые выбрали непростую стезю казначейской службы. Мы переживаем очень интересный этап трансформации казначейской системы, причем скорость изменений очень быстрая. Иногда кажется невероятным, что мы справляемся с такими масштабными задачами за год, за два, за три.
Я хочу поблагодарить всех руководителей и сотрудников Казначейства России за вклад каждого в развитие современной, динамично развивающейся казначейской системы, отвечающей вызовам времени. Могу сказать, что за прошедшие 25 лет Казначейство России стало одним из ведущих государственных институтов в системе управления государственными финансами Российской Федерации. Конечно, это требует от нас еще более глубоких знаний в области бюджетной политики, экономики и финансов. Но казначей — это уже давно не просто кассир, так что мы полностью готовы соответствовать таким требованиям. Поздравляю всех коллег с нашим общим профессиональным праздником, с юбилеем!
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
