Марина Сергеевна ПАЛАДИЧ, советник управления государственных программ и бюджетирования Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации
С момента перехода к программно-целевому планированию бюджетных расходов в субъектах РФ прошло уже несколько лет, однако можно констатировать, что государственные программы пока не превратились в эффективный инструмент принятия бюджетных решений и достижения стратегических приоритетов.
Отсутствие взаимодействия
Несмотря на многообразие региональных подходов к формированию и управлению реализацией государственных программ, можно выявить ряд общесистемных проблем (рисунок 1), в той или иной мере характерных для большинства субъектов РФ. Достаточно распространенной проблемой регионального уровня является слабое межведомственное взаимодействие и, как следствие, применение ведомственного подхода при разработке государственных программ. Сегодня количество государственных программ, принятых в регионах, поражает воображение. В некоторых субъектах их более 40. Регионы разрабатывают отдельные госпрограммы по ветеринарии, взаимодействию с религиозными организациями и прочим узким направлениям деятельности. Такие государственные программы состоят преимущественно из нескольких основных мероприятий, реализуемых одним ГРБС в ходе своей текущей деятельности.
Игнорируя необходимость налаживания межведомственного взаимодействия в рамках государственных программ, регионы лишают себя преимуществ системного подхода к использованию данного инструмента, подразумевающего в том числе согласованность действий и кооперацию ресурсов в достижении общих стратегических целей. Кроме того, формирование даже части госпрограмм субъекта РФ по ведомственному принципу полностью блокирует возможность применения результатов оценки эффективности реализации государственных программ в качестве инструмента принятия взвешенных решений при перераспределении бюджетных ассигнований.
В то же время принудительное объединение органов исполнительной власти сверху для совместной работы также не является панацеей и грозит появлением множества сложностей и разногласий в ходе реализации госпрограмм. В этой связи интересным представляется опыт Москвы и Московской области, где координатор государственной программы, несущий ответственность за ее разработку и реализацию, назначается из числа заместителей мэра (губернатора) (рисунок 2). Как правило, эскалация проблемных вопросов до уровня высшего руководства региона в значительной мере способствует оперативному устранению возникающих разногласий.
Неувязка целей, показателей и индикаторов
К сожалению, до сих пор не теряет актуальности проблема низкого качества формирования государственных программ. Имеется в виду отсутствие взаимосвязи между основными параметрами: целями, задачами, индикаторами и системой реализуемых в рамках государственных программ мероприятий.
Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрирует следующий пример. В рамках подпрограммы госпрограммы по содействию занятости населения одного из субъектов РФ, единственным показателем которой является «Доля трудоустроенных граждан в общем числе граждан, обратившихся за содействием в трудоустройстве», реализуется три основных мероприятия. Вместе с тем лишь одно из них напрямую связано с достижением целей и показателей госпрограммы. Два остальных мероприятия направлены на выплаты вознаграждений лицам, занесенным на Доску почета субъекта, и выплаты денежных средств гражданам, добровольно сдавшим оружие, боеприпасы и взрывчатые вещества. Очевидно, что связь между увеличением числа трудоустроенных лиц и реализацией двух обозначенных выше мероприятий полностью отсутствует. Подобные ситуации ведут к тому, что невозможно провести достоверную оценку эффективности реализации основных мероприятий и, как следствие, невозможно встроить результат такой оценки в бюджетный процесс. Такие неувязки в большей мере обусловлены не столько непониманием регионами принципов программно-целевого метода и пробелами в нормативной базе, сколько общим формальным подходом к разработке государственных программ и слабым звеном экспертизы.
Нередки случаи, когда на практике мероприятия государственных программ реализуются с существенным общественно значимым эффектом и согласуются с целевыми показателями, но ни те, ни другие не коррелируют с целями и задачами госпрограмм, определенными в соответствии с региональными документами стратегического планирования. Причем такие несоответствия возникают в том числе в субъектах РФ, опыт которых в разработке и реализации государственных программ можно считать успешным. Такие ситуации указывают на слабость регионального стратегического планирования в целом, на ошибки при выборе приоритетов.
Приоритеты развития субъектов РФ, отраженные в региональных стратегиях социально-экономического развития, зачастую определяют исходя из направлений развития, заложенных на федеральном уровне. При этом объективное положение дел в самом регионе учитывается в незначительной степени. Четкое и всестороннее понимание реальных существующих проблем возможно только при налаживании продуктивного диалога между обществом и властью путем трансформации института общественных обсуждений из бюрократической формальности в эффективный инструмент определения приоритетов.
У ряда субъектов РФ имеется положительный опыт учета общественного мнения при разработке документов стратегического планирования. Так, Стратегия социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года была сформирована с привлечением к ее обсуждению широкого круга хозяйствующих субъектов, а также по результатам масштабного анкетирования населения региона.
Оценка эффективности
Еще одна острая для большинства регионов тема связана с осуществлением оценки эффективности реализации региональных государственных программ. Ключевой проблемой в данной области является методологическое несовершенство механизма оценки эффективности. Методики, используемые при проведении оценки, зачастую слабо проработаны и строятся на неоднозначных математических алгоритмах, искажающих результаты реализации госпрограмм в лучшую сторону. Кроме того, значительная часть существующих региональных методик оценивает эффективность государственных программ исключительно в привязке к бюджетному финансированию, что не позволяет учесть эффективность реализации мероприятий, не предполагающих расходования средств региональных бюджетов.
Помимо методологических недостатков имеет место намеренное завышение результатов оценки эффективности государственных программ. Так, контрольно-счетными органами ряда субъектов РФ была выявлена практика необоснованной корректировки плановых значений показателей госпрограмм в течение финансового года в соответствии с достигнутыми результатами реализации, в то время как объемы ресурсного обеспечения оставались неизменными. Оценка эффективности реализации таких государственных программ проводилась на основании уже уточненных индикаторов, что искажало ее результаты в лучшую для ответственных исполнителей сторону. Кроме того, исходя из содержания отчетов региональных счетных палат, распространенным явлением при оценке эффективности является использование ничем не подтвержденных фактических значений показателей, что также ставит под вопрос объективность производимой оценки.
Проблема некачественной оценки эффективности могла бы быть решена федеральным центром путем унификации методологической базы и правил проведения такой оценки для всех субъектов РФ. Вместе с тем, учитывая различия в существующих подходах к разработке и реализации госпрограмм, адаптированных под потребности конкретного региона, загонять субъекты в жесткие рамки представляется неверным. При отказе от разработки единой методики оценки эффективности особую значимость приобретает полноценная экспертиза госпрограмм, как на этапе формирования, так и на этапах корректировки и реализации.
Описанные выше проблемы, отмечаемые экспертным сообществом, контрольно-счетными органами и федеральным центром, имеют отношение в большей степени к разработке и оценке эффективности государственных программ субъектов РФ, в то время как сами регионы указывают на другие сложности, связанные в основном с реализацией госпрограмм.
Проблема 1. Корректировка госпрограмм
Одной из проблем, затрудняющих реализацию государственных программ, регионы считают их низкую маневренность и необходимость частых корректировок, связанных в том числе с перераспределением бюджетных ассигнований региональных бюджетов. На практике процесс корректировки является длительным (в среднем один месяц), бюрократизированным и трудозатратным ввиду необходимости прохождения ряда обязательных процедур и согласований. При этом многие государственные программы корректируются субъектами 3–4 раза в год. Таким образом, внимание ответственных исполнителей приковывается не столько к процессу реализации госпрограмм, сколько к их своевременному уточнению.
Получив определенную свободу в части регулирования вопросов реализации государственных программ, отдельные субъекты РФ решили указанную проблему, предусмотрев в региональных нормативных правовых актах частные случаи, в том числе связанные с изменением объемов бюджетных ассигнований региональных бюджетов в течение года, не требующие внесения изменений в госпрограммы. Однако возможность тиражирования подобной практики довольно ограничена. Дело в том, что органы власти субъектов РФ неоднозначно трактуют норму абзаца 4 части 2 статьи 179 Бюджетного кодекса об обязательном приведении государственных программ в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу. Ряд регионов придерживается позиции, что данное положение касается не только закона о бюджете, но и законов, вносящих изменения в бюджет. При таком понимании указанной нормы правовые основания для установления на региональном уровне особых случаев изменения бюджета, не подразумевающих внесение изменений в государственные программы в течение года, отсутствуют.
Проблема 2. Избыточные требования федерального центра
Значительное число субъектов РФ отмечает возникновение ряда сложностей при разработке и реализации государственных программ, связанных с избыточными требованиями федеральных органов власти, включающих в правила распределения субсидий бюджетам субъектов РФ обязательные условия о необходимости наличия или разработки тех или иных госпрограмм. Масштабы деятельности, осуществляемой в искусственно созданных госпрограммах, зачастую не соответствуют масштабам остальных государственных программ, реализующихся в регионе.
Кроме того, отдельные федеральные органы исполнительной власти утверждают собственные методические указания по разработке и реализации соответствующих отраслевых региональных государственных программ, следование которым приводит к существованию в регионе программ, сформированных по разным принципам и в разном формате. Такая ситуация не позволяет применять единые критерии на этапах экспертизы и оценки хода реализации госпрограмм и исключает возможность сопоставления результатов оценки эффективности различных программ при планировании бюджетных ассигнований.
Проблема 3. Отсутствие мотивации
Одной из причин низкой эффективности реализации государственных программ, по мнению регионов, зачастую становится незаинтересованность госслужащих в достижении высоких результатов. В последнее время для решения указанной проблемы в деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ активно внедряются системы мотивации персонала, коэффициент персональной эффективности (КПЭ), увязанные с ходом и результатами реализации госпрограмм, и иные механизмы персонификации ответственности. Так, в Ярославской области одним из ключевых показателей эффективности при оценке руководителей органов исполнительной власти является степень достижения контрольных событий государственной программы. Кроме того, в ряде регионов в утвержденных госпрограммах установлены конкретные должностные лица, ответственные за реализацию мероприятий и прохождение контрольных точек.
В то же время назначение конкретных лиц, ответственных за результаты реализации программ, может стимулировать ответственных исполнителей к фальсификации отчетности. В этой связи необходимо тщательным образом продумывать механизмы мониторинга и контроля реализации госпрограмм.
Резюмируя изложенное, хочется отметить, что многие проблемы, связанные с несовершенством института государственных программ в субъектах РФ, могли бы быть решены благодаря повышению заинтересованности в их эффективном выполнении высшего руководства регионов и повышению качества экспертизы формирования госпрограмм, а также мониторинга и контроля за ходом их реализации, а значит, и уровня квалификации специалистов, осуществляющих эти функции.
