Александр Юрьевич ДЕМИДОВ, заместитель руководителя Казначейства России, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ
В современных условиях ограниченности финансовых ресурсов акценты бюджетного менеджмента должны ставиться на усиление контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. В статье рассмотрим роль Федерального казначейства в решении данной задачи.
Документальный контроль
Казначейство России в рамках реализации своих полномочий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля (в предварительной и текущей формах) уже обеспечило документальный контроль за целевым использованием бюджетных средств. Это контроль за правильностью оформления всех документов, сопровождающих финансовые потоки, идущие от Министерства финансов РФ главным распорядителям бюджетных средств, затем получателям бюджетных средств, и перечисление ими средств контрагентам по своим обязательствам (доведение лимитов бюджетных обязательств, постановка на учет бюджетных обязательств, исполнение денежных обязательств).
В действовавшей до настоящего времени парадигме при определении периода жизни бюджетных средств считалось, что бюджетные средства являются таковыми, пока находятся на счетах получателей бюджетных средств (организаций, получающих бюджетное финансирование). Когда же бюджетные средства перечисляют на счета исполнителей по государственным контрактам или получателей субсидий, как юридических, так и физических лиц, в коммерческих банках, они теряют изначальный статус, а значит, не подлежат контролю со стороны государства. При этом имеют место случаи, когда при правильно оформленных всех расчетных и платежных документах фактические результаты использования бюджетных средств не соответствуют их целевым показателям (когда несвоевременно и некачественно строятся объекты, не в полном объеме и с ненадлежащим качеством оказываются услуги и поставляется не соответствующая заявленным требованиям продукция). Последующий контроль Счетной палаты РФ, Федерального казначейства, осуществляемый в форме ревизий, проверок и обследований, выявляет в бюджетном менеджменте объектов контроля многочисленные нарушения, которые не были предотвращены на предварительной стадии контроля. Такой алгоритм государственного контроля не совершенен и не отвечает требованиям современного государственного менеджмента.
Пока не будет достигнута цель
Необходима новая парадигма, при которой были бы созданы механизмы, позволяющие сопровождать контролем движение денежных средств от момента обоснования потребности в них и на всех последующих этапах. Это и определение начальной максимальной цены контракта, цены контракта с единственным поставщиком на закупку товаров, работ и услуг за счет этих средств, и их предоставление исполнителям (поставщикам) на всех стадиях выполнения работ, оказания услуг, поставки товаров. Итогом применения новых механизмов должно стать создание запланированного объекта (оказание заявленных услуг и поставка запланированных товаров) с возможностью контроля фактов поставки товаров, оказания услуг и выполнения работ. При этом для обозначения средств, получаемых юридическими и физическими лицами в рамках исполнения государственных контрактов, а также контрактов, договоров и соглашений, денежным источником которых являются средства федерального бюджета, будем использовать термин «квазибюджетные средства».
Модели КС
Практика применения казначейского сопровождения на различных объектах позволила разработать и использовать следующие модели КС: КС с документальным контролем только авансов; КС с документальным контролем всей суммы контракта; КС с документальным контролем и контролем фактов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг только в рамках авансов; КС с документальным контролем и контролем фактов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг в рамках всей суммы ГК; КС только средств, предоставляемых головным исполнителям и исполнителям первого уровня кооперации с обеспечением интеграции с банковским сопровождением исполнителей последующих уровней кооперации; КС концессионных соглашений. Наличие такого многообразия моделей говорит о том, что КС является достаточно гибким инструментом, позволяющим решать разноплановые задачи.
Если целью предоставления бюджетных средств (финансового обеспечения государственного контракта, субсидии, взноса в уставный капитал, бюджетной инвестиции и т. п.) является достижение конкретных результатов, то и государственный контроль должен распространяться на всех участников цепочки поставщиков товаров, оказания услуг и выполнения работ. Такой подход позволяет осуществлять государственный контроль использования бюджетных и квазибюджетных средств до того момента, пока цель не будет достигнута.
Одним из инструментов бюджетного менеджмента, который помог бы решить эти задачи, в настоящее время следует считать казначейское сопровождение (КС). КС — это инструмент бюджетного менеджмента в бюджетной и финансовой сферах, основный принцип действия которого заключается в проведении расчетов юридических (физических) лиц, получающих средства, источником которых является федеральный бюджет, на казначейских счетах с проведением соответствующих контрольных процедур и информированием об этих активностях заинтересованных сторон.
КС в зависимости от сферы применения можно классифицировать на два вида: «гражданское» казначейское сопровождение и казначейское сопровождение государственного оборонного заказа. В статье остановимся только на вопросах, касающихся «гражданского» КС, которое в зависимости от формы предоставления средств из федерального бюджета подразделяется на казначейское сопровождение средств государственных контрактов (ГК) и казначейское сопровождение субсидий, бюджетных инвестиций, взносов в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, целевые межбюджетные трансферты (целевые средства).
Алгоритмы КС
Алгоритм казначейского сопровождения государственных контрактов состоит в том, что генеральный подрядчик и все его подрядные и субподрядные организации (участники кооперации генподрядчика), которые используют механизм авансирования по договорам, заключенным в рамках государственного контракта, открывают лицевые счета в органах Федерального казначейства (в данном алгоритме подрядчик является исполнителем для генподрядчика, субподрядчик — исполнителем для подрядчика). Оплата на счета генподрядчика, подрядчиков, субподрядчиков и поставщиков в коммерческих банках осуществляется казначейскими органами после получения документов, подтверждающих выполнение условий государственного контракта (контракта, договора) и их анализа на предмет соответствия планового и фактического назначения платежа. Для реализации этой схемы целесообразно адаптировать к казначейским технологиям аккредитивный механизм (например, новую форму расчетов — казначейский аккредитив). При этом плановое назначение платежа устанавливается как государственным заказчиком, так и генподрядчиком (по решению госзаказчика).
Для отнесения произведенных генподрядчиками, подрядчиками и субподрядными организациями расходов по контрактам и договорам к конкретному государственному контракту должен использоваться специальный маркер — идентификационный код государственного контракта, который обязателен для указания во всех документах, от контрактов и договоров до платежных поручений в банк. На основании этого маркера казначейство предоставляет информацию о проведенных платежах всем заинтересованным органам.
Данный алгоритм казначейского сопровождения государственных контрактов может быть расширен и углублен путем его распространения на все расчеты по контрактам и договорам (не только в рамках предоставленных авансов), применения процедур подтверждения объемов и качества выполненных работ, оказанных услуг, а также количества и качества поставленной продукции. Данную работу могли бы на себя взять органы Федерального казначейства в тесной кооперации со службами технического заказчика, авторского надзора и государственными контрольно-надзорными органами в сфере строительства. Данные условия казначейского сопровождения в обязательном порядке должны прописываться государственным заказчиком в государственном контракте.
Алгоритм казначейского сопровождения целевых средств должен предусматривать открытие счетов получателям этих средств в органах Федерального казначейства. В настоящее время существуют различные виды целевых бюджетных средств, которые можно условно объединить в две основные группы: целевые межбюджетные трансферты (субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты) и целевые средства, предоставляемые юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам — производителям товаров, работ и услуг (субсидии, бюджетные инвестиции и взносы в уставный капитал).
Данные виды целевых средств различаются в том числе и разрешенными направлениями их использования, которые для возможности осуществления казначейского сопровождения должны быть формализованы. Например, для межбюджетных трансфертов — в виде кодов целей, а для субсидий и бюджетных инвестиций — соответствующих кодов направлений использования. Варианты казначейского сопровождения должны учитывать эти особенности. Например, порядок казначейского сопровождения бюджетных инвестиций может быть аналогичным процессу сопровождения государственных контрактов, а для межбюджетных трансфертов следует учитывать, кто является администратором субсидии — уполномоченный орган субъекта РФ или муниципального образования.
Правовая конструкция
Важным фактором, обеспечивающим осуществление КС, является его правовое обоснование — правовая конструкция. Данная тема заслуживает особого внимания, так как в современном правовом поле наблюдается сложнейшее переплетение норм различных отраслей права. Так, например, государство предоставляет взнос в уставный капитал акционерного общества, как правило, имеющий целевое значение, и в рамках акционерных отношений должно получить свою долю в этом обществе в виде соответствующего количества акций. И если к этому вопросу подходить линейно, то можно считать, что отношения государства и акционерного общества закончились ровно тогда, когда государство получило свою долю акций в этом акционерном обществе. Но если погрузиться в детали того, что все-таки хотело государство, делая взнос в уставный капитал, — просто получить долю в акционерном обществе или дать импульс развитию отдельного экономического сегмента, то и правовое регулирование становится более сложным. Если цель — просто вхождение в состав акционеров перспективного акционерного общества, то здесь достаточно регулирования нормами акционерного права, и какие-то дополнительные механизмы контроля средств являются излишними — государство внесло деньги и получает дивиденды. Если же государство таким образом инвестирует бюджетные деньги в создание этим акционерным обществом какого-либо значимого объекта — точки роста экономики с участием государства, то акционерное право линейно не применимо, так как наличие доли в уставном капитале не гарантирует достижения целей государственных инвестиций. В данной ситуации наблюдается конкуренция между нормами гражданского, акционерного, закупочного и бюджетного права.
По нашему мнению, решение данного вопроса возможно в рамках действующего законодательства. Правовая конструкция казначейского сопровождения основывается на правовых нормах Гражданского кодекса, Федерального закона № 44-ФЗ, ежегодно принимаемого федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период, а также на положениях соответствующих нормативно-правовых актов Правительства РФ и уполномоченных органов исполнительной власти РФ.
Пять условий казначейского сопровождения
1. При предоставлении средств из федерального бюджета юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам — производителям товаров, работ и услуг, которые не являются участниками бюджетного процесса, счета для проведения и отражения операций с этими средствами открываются в органах Федерального казначейства (лицевые счета), которое обслуживается в Центральном банке.
2. Казначейство проводит платежи этих организаций на основании документов, подтверждающих факт выполнения работ, и/или поставки товаров, и/или оказания услуг (контракт, акт приемки-передачи, акт выполненных работ, счет, счет-фактура, накладная и т. п.).
3. Казначейство осуществляет перечисление средств после проведения процедур санкционирования (разрешение расходов после установления соответствия между плановым и фактическим назначением платежа). По отдельным решениям Правительства РФ может осуществляться расширенное казначейское сопровождение, включающее в себя контроль фактов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг с их фотовидеофиксацией.
4. Каждому государственному контракту присваивается уникальный идентификационный код.
5. Казначейство формирует информацию об открытии счетов и проведенных платежах и предоставляет ее заинтересованным организациям (например, главному распорядителю бюджетных средств, госзаказчику, генподрядчику, контрольно-надзорным органам).
Данная правовая конструкция носит временный характер, так как КС применяется только в отношении средств, представляемых из федерального бюджета, а случаи и правила казначейского сопровождения регулируются ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете и соответствующим постановлением Правительства РФ. При этом, если будет признана необходимость применения КС на постоянной основе и масштабирования этой технологии на уровень субъектов РФ и муниципальных образований, данная правовая конструкция потребует соответствующей адаптации. Для этого необходимо будет регулировать КС посредством постоянных положений Бюджетного кодекса и Закона № 44-ФЗ.
Для прозрачности расчетов
Анализ правоприменительной практики КС показал, что применение этого инструмента только на стадии исполнения государственных контрактов и использования субсидий позволяет обеспечить прозрачность расчетов за счет формирования реестров кооперации исполнителей и реестров платежей, но не обеспечивает недопущение необоснованного завышения цен. Для решения задачи мониторинга ценообразования необходимо создание дополнительных инструментов, которые бы применялись не только на этапе исполнения, но и на этапах планирования, размещения заказа и определения условий предоставления целевых средств и их получателей. Необходимо управлять рисками приобретения ненужных для государства товаров, работ и услуг, рисками их приобретения по завышенным ценам, а также рисками неисполнения государственных контрактов и договоров (недостижения целей субсидирования) по причине ненадежности исполнителей.
Новая парадигма предполагает внедрение в деятельность государственных органов дополнительных инструментов, которые обеспечили бы межведомственное взаимодействие при достижении целей государственных программ, от планирования бюджетных расходов до введения в эксплуатацию законченных объектов, приемки качественных товаров и услуг в необходимом количестве. Совокупность данных инструментов с интеграцией механизма КС представляет собой так называемый бюджетный мониторинг, который должен сделать прозрачным весь жизненный цикл закупки (целевых средств) и обеспечить управление вышеназванными рисками.
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная казначескому сопровождению в целом, и отдельная страница, где собраны статьи о казначейском сопровождении контрактов.
