В начале декабря в Москве на площадке Министерства промышленности и торговли РФ состоялся первый семинар-совещание Союза развития государственных финансов — нового альянса финансистов, представляющих главных распорядителей бюджетных средств всех уровней. Участие в мероприятии приняли порядка 200 специалистов финансово-экономических подразделений главных распорядителей средств федерального бюджета и организаций, получающих средства из федерального бюджета на выполнение государственных контрактов, а также сотрудников финансовых ведомств субъектов РФ.
Встречи станут регулярными
Первый день семинара был посвящен правилам казначейского сопровождения бюджетных средств в 2018 году, а также вопросам взаимодействия получателей средств федерального бюджета и органов Федерального казначейства. Открыла совещание заместитель министра промышленности и торговли Российской Федерации Г. М. Кадырова. Она выразила надежду, что поднятые темы и полученные ответы помогут членам союза в выполнении профессиональных обязанностей в наступающем году. В свою очередь, председатель Союза развития государственных финансов, руководитель объединенной редакции издательского дома «Бюджет» В. Д. Дзгоев обратил внимание собравшихся на то, что главная миссия союза — аккумуляция и применение накопленного опыта в практической работе, а также создание площадки для встреч и конструктивных дискуссий.
Встречи представителей ГРБС станут теперь регулярными и будут проходить не только на совещаниях, которые проводит Минфин России, но и в рамках мероприятий нового союза. «Обсуждать актуальные вопросы исполнения бюджета мы будем ориентировочно раз в квартал. Потому что и в нормативных документах, и в части их реализации, в том числе и в сформированном программном обеспечении, зачастую есть прорехи. Своевременно узнавать о них, а также о том, что и как нужно поправить, очень важно. А для этого нужна постоянная площадка, регулярные встречи», — обосновал необходимость создания союза С. Е. Прокофьев, заместитель руководителя Федерального казначейства.
Также представитель казначейства акцентировал внимание собравшихся на новации, исполнение которой будет жестко контролироваться в новом году. А именно: с 1 января 2018 года вступает в силу новое правило в части доведения главными распорядителями лимитов бюджетных обязательств до подведомственных сетей. С этого момента встроенный в программу счетчик по каждому новому казначейскому уведомлению, касающемуся доведения до ГРБС открытия финансирования, в автоматическом режиме будет отсчитывать 20 календарных дней, предусмотренных на раскассирование этих ассигнований. «Если деньги задержатся на больший срок, мы будем вынуждены применять меры, предусмотренные КоАП РФ», — предупредил Прокофьев.
Замруководителя Казначейства России остановился на еще одном организационном моменте, связанном с реализацией постановления Правительства РФ от 30 сентября 2014 года № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации». Указанные в документе сроки (до 1 марта) были ужесточены вице-премьером Д. Н. Козаком, поэтому сформировать соглашения и зарегистрировать их субъектам РФ необходимо успеть до 1 февраля. При этом если в 2017 году функция контроля была возложена на центральный аппарат Федерального казначейства, который фиксировал все виды нарушений, и лишь пять из них считал блокирующими (являющимися основанием для отказа в регистрации соглашения на получение субсидии), то в 2018 году контроль возложен уже на Межрегиональное операционное управление. Так что любое несоответствие порядку, установленному в постановлении № 999, будет считаться основанием для отказа в регистрации.
В завершение своего выступления Прокофьев сообщил, что в преддверии юбилея казначейства наконец создана наградная система ведомства. Медалью Федерального казначейства России «За содействие» был награжден В. Д. Дзгоев (ФОТО ПО МЕСТУ). Наградное удостоверение № 0002 подписано руководителем ведомства Р. Е. Артюхиным.
Новации контроля
«Периметр казначейского сопровождения в 2018 году будет заметно расширен по сравнению с годом прошедшим», — сообщила директор Департамента правового регулирования бюджетных отношений Минфина России Т. В. Саакян. Так, согласно статье 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» казначейскому сопровождению теперь подлежат:
расчеты по государственным контрактам, заключаемым с единственным поставщиком, а также расчеты по контрактам (договорам), заключаемым в целях их исполнения;
расчеты по госконтрактам, заключаемым в целях реализации гособоронзаказа (ГОЗ) на сумму более 100 тысяч рублей, а также расчеты по контрактам (договорам), заключаемым в рамках их исполнения на сумму более 100 тысяч рублей (кроме исключений);
авансовые платежи по контрактам (договорам) федерального бюджетного и автономного учреждения на сумму более 100 миллионов рублей за счет всех средств, поступающих на лицевые счета, а также авансовые платежи по контрактам (договорам) в рамках их исполнения.
«Надо понимать, что сами субсидии, получаемые бюджетными учреждениями, не подпадают под казначейское сопровождение, но этот инструмент будет работать в части всех контрактов, заключаемых данными учреждениями за счет этих субсидий и всех платных услуг, — подчеркнула Саакян. — А вот у автономных учреждений, скорее всего, под казначейское сопровождение подпадут только те средства, использование которых идет через лицевой счет в казначействе».
В рамках исполнения нового закона о бюджете ожидается вступление в силу трех нормативных документов, которые помимо статьи 34 Закона № 44 ФЗ будут определять условия предоставления бюджетных средств. Первый — приказ Минфина России «О Порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства санкционирования расходов, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, при казначейском сопровождении целевых средств в случаях, предусмотренных Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов”». Второй — постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил казначейского сопровождения средств в случаях, предусмотренных Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов”». И последний — постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил казначейского сопровождения средств государственного оборонного заказа в случаях, предусмотренных Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов”».
Продолжая тему, заместитель руководителя Федерального казначейства А. Ю. Демидов остановился на особенностях казначейского сопровождения гособоронзаказа как самостоятельной ветви правового регулирования, и познакомил собравшихся с ожидаемыми в 2018 году изменениями в этой сфере. Так, статья 5 нового закона о бюджете дополнена частью 4, которая устанавливает, что при казначейском сопровождении средств гособоронзаказа государственный заказчик обязан до заключения госконтракта уведомлять головного исполнителя о необходимости открытия в ТОФК соответствующего лицевого счета, а также направлять в ТОФК уведомление о полном исполнении госконтракта. Помимо этого, головной исполнитель, исполнитель по госконтракту, контракту (договору), заключаемым в рамках выполнения гособоронзаказа, обязаны:
открывать лицевые счета, предназначенные для учета операций по исполнению госконтракта, контракта (договора);
соблюдать режим лицевых счетов;
уведомлять до заключения контрактов (договоров) исполнителей о необходимости открытия в ТОФК для каждого контракта (договора) лицевого счета;
представлять по запросу ТОФК и Федеральной службы по финансовому мониторингу в течение пяти рабочих дней со дня получения указанного запроса информацию о каждом привлеченном исполнителе (идентификационный номер налогоплательщика, код причины постановки на учет в налоговом органе);
представлять в ТОФК в течение десяти рабочих дней после полного исполнения госконтракта и получения соответствующего уведомления от госзаказчика заявление о закрытии лицевого счета.
Межбюджетные отношения
Второй день мероприятия был посвящен двум крупным блокам вопросов — новому порядку предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2018 году и проблемам открытости управления общественными финансами. Председатель Совета Союза финансистов России, депутат Государственной думы Н. С. Максимова отметила недостаток взаимосвязи финансовых органов с отраслевыми финансистами, подчеркнув, что ни один бюджет — ни региональный, ни местный — не может быть сформирован, пока не будут известны суммы финансирования конкретных мероприятий и объектов за счет средств федерального бюджета. «Как разрабатываются методики, на основании чего производятся расчеты, каковы предельные уровни софинансирования по той или иной субсидии — все эти параметры межбюджетных трансфертов, которые определяются в профильных министерствах, имеют большое значение для финансистов всей бюджетной системы», — отметила депутат.
Максимова напомнила, что ранее законодатели приняли достаточно жесткие нормы, и к 1 марта 2017 года на все федеральные субсидии и субвенции должны были быть разработаны правила и методики, заключены соглашения с нижестоящими бюджетами. Что касается бюджета на 2018 год и плановый период, то приложением к нему уже распределены практически все субсидии и субвенции, которые будут передаваться на места отраслевыми министерствами. Пока предполагается, что соглашения по всем этим направлениям межбюджетных трансфертов должны будут заключены до 1 февраля 2018 года, однако на рассмотрении находятся поправки в БК РФ, которые могут продлить этот срок до 15 февраля.
Директор Департамента правового регулирования бюджетных отношений Минфина России Саакян рассказала об основных новациях бюджетного законодательства, касающихся межбюджетных отношений. В частности, о новых полномочиях главных распорядителей бюджетных средств, предоставляющих средства из федерального бюджета субъектам РФ, а также Минфина России и финансовых органов субъектов РФ. Она подчеркнула, что объем поправок, внесенных в 2017 году, оказался самым значительным за последние годы.
Так, к моменту проведения совещания было принято уже четыре срочных закона с поправками в БК РФ, которые устанавливают особенности исполнения бюджета на 2018 год. В соответствии с Федеральным законом от 14 ноября 2017 год № 315 ФЗ неиспользованные в 2017 году бюджетные ассигнования, в том числе не перечисленные субъектам РФ межбюджетные трансферты, зачисляются в резервный фонд Правительства РФ. Эта часть резервного фонда в дальнейшем может быть направлена только на оказание финансовой помощи регионам через распоряжения Председателя Правительства РФ.
Тем же законом срок предоставления «казначейских» бюджетных кредитов субъектам РФ и муниципальным образованиям увеличен с 50 до 90 дней. Кроме того, на 2018 год снимается требование об обязательном утверждении законом о бюджете бюджетных ассигнований на предоставление субсидий юридическим лицам и бюджетных инвестиций, поскольку они могут предоставляться за счет зарезервированных ассигнований через сводную бюджетную роспись (что не требует внесения изменений в закон о бюджете). Закон закрепляет норму об обязательном направлении финансовым органом, предоставляющим межбюджетный трансферт, соответствующего уведомления бюджету — получателю трансферта. Форма уведомления и порядок его доведения утверждены приказами Минфина России.
Федеральный закон 27 ноября 2017 года № 345 ФЗ устанавливает возможность не распределять дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на плановый период 2019 и 2020 годов, а установить такое распределение только на 2018 год. «Это связано с изменением правового регулирования межбюджетных отношений, в том числе методики и порядка предоставления таких дотаций, которое еще не завершено», — пояснила Саакян.
Те же поправки закрепляют возможность превышения предельного объема государственного долга субъекта РФ и муниципального долга для субъектов РФ (муниципальных образований) с низким уровнем долговой устойчивости и «дотационных» регионов и муниципалитетов. Для таких публично-правовых образований предельный объем долга может превысить ограничения, установленные пунктами 2 и 3 статьи 107 БК РФ, в пределах объема государственного и муниципального долга по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января текущего года.
Начальник Сводного отдела Департамента межбюджетных отношений Минфина России Г. Г. Выгодина остановилась на основных новациях уже упомянутого постановления Правительства РФ № 999. К слову, благодаря изменениям в БК РФ, внесенным Федеральным законом от 18 июля 2017 года № 178 ФЗ, это постановление получило приоритет перед отраслевыми правилами.
Среди прочего, поправками в указанный документ закрепляется положение о том, что условием предоставления субсидии является заключение соответствующего соглашения посредством «Электронного бюджета» (в том числе это касается и соглашений с местными финорганами). Также устанавливаются сроки внесения в Правительство РФ порядков распределения субсидий — они должны быть приняты до начала финансового года, а если субсидии вводятся поправками в закон о бюджете, то в течение 25 дней с его начала. Запрещается использование в качестве критерия отбора для получения субсидий объема средств, который заявлен субъектом РФ на софинансирование. «В отраслевых правилах должны быть предусмотрены нормативные, а не чисто количественные подходы», — пояснила Выгодина.
Заместитель начальника Контрольно-ревизионного управления в социальной сфере, сфере межбюджетных отношений и социального страхования Федерального казначейства И. В. Иванов подробно рассказал о системе контрольных мероприятий Федерального казначейства и об ответственности получателей средств федерального бюджета в рамках предоставления межбюджетных трансфертов. В частности, он объяснил, как происходит организация работы контролеров ФК — от формирования плана контрольных мероприятий до направления процессуальных документов и информационных писем ГРБС и составления доклада с предложениями по совершенствованию бюджетного законодательства для Минфина России. Кроме того, он привел обзор типовых нарушений, выявляемых в ГРБС. Среди наиболее распространенных недочетов — отсутствие контроля за использованием средств целевых межбюджетных трансфертов, несвоевременное распределение лимитов бюджетных обязательств по предоставлению субсидий на осуществление капитальных вложений, несоответствие показателей соглашений о предоставлении субсидии показателям госпрограмм.
Вопросы открытости
«Сама по себе открытость бюджетных данных не должна являться конечной целью нашей работы. Открытость нужна не ради открытости, а для того, чтобы обеспечить эффективность управления данными», — заявил директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов. Логика реализации проекта бюджета для граждан, которым Минфин России занимается совместно с открытым правительством, заключается не столько в формировании самого массива открытых данных, сколько в вовлечении граждан в управление бюджетными ресурсами. Еще одна цель — активизация на основе этого массива диалога между властью и населением. «Когда граждане хоть каким-то образом участвуют вначале в изучении, а затем и в перераспределении бюджетных ресурсов, это серьезно меняет и усиливает такой диалог», — отметил Романов.
Директор департамента констатировал, что за последние десять лет России удалось достичь существенных результатов в повышении открытости бюджетной системы. Так, по оценке Международного бюджетного партнерства, по этому показателю Россия находится на 11-м месте среди 102 стран, включенных в рейтинг. Более того, опыт России уже начинают изучать в других странах. По мнению Романова, теперь основная задача — удержать планку и обеспечить дальнейшее поступательное движение вперед. «Чем более высокие места ты занимаешь, тем труднее продвигаться еще выше, потому что уровень требований и конкурентов также растет», — добавил он.
В 2018 году завершает свое действие Программа повышения открытости и прозрачности управления общественными финансами. По словам представителя Минфина России, в разрабатываемой вместо нее программе до 2023 года вопросы открытости, бюджетной грамотности, инициативного бюджетирования найдут еще более широкое отражение.
В то же время рост массива открытых данных сам по себе не гарантирует рост интереса населения к ним. Был период, когда спрос на бюджетные данные со стороны граждан активно увеличивался, но в последние годы он стабилен. Возникает риск, что в результате и органы власти начнут терять интерес к соответствующей работе. Так что, по мнению Романова, важно нормативно закрепить вопросы открытости в действующем законодательстве.
Директор по развитию Центра фискальной политики А. С. Ковалевская рассказала о практике подготовки бюджетов для граждан в субъектах РФ. Качественное развитие этого направления очевидно: сегодня регионы используют широкий спектр решений для представления бюджетов в доступной для граждан форме. Так, создаются специализированные порталы, используются мобильные приложения, формируются базы данных с функцией выгрузки информации, активно задействуются социальные сети. «Всего три-четыре года назад такого разнообразия практик не было», — подчеркнула Ковалевская. В числе проблем она отметила невысокую активность и незаинтересованность граждан участвовать в процессе формирования бюджета, низкую популярность и востребованность публикуемой информации, отсутствие законодательного закрепления норм, регламентирующих формы и механизмы участия граждан в бюджетном процессе.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА, М. А. ЦУЦИЕВ. Репортаж опубликован в первом номере журнала «Бюджет» за 2018 год
