Ответ на вопрос: есть ли универсальное средство борьбы с бедностью — ищет все мировое сообщество. Наша страна не исключение. Участники регионального семинара «Эффективная социальная поддержка населения», организованного Научно-исследовательским финансовым институтом (НИФИ) Минфина России и Всемирным банком, попытались определить эффективные инструменты, способные помочь в решении этой насущной задачи.
По мнению директора НИФИ В. С. Назарова, универсальным средством, обеспечивающим серьезное сокращение бедности, является экономический рост. Он напомнил, что в 1999 году 30% населения нашей страны имело доход ниже прожиточного минимума. Экономический рост, начавшийся в 2000-х годах, привел к тому, что уже к 2007 году количество бедных сократилось почти до 15%. И этот уровень сохранялся последние десять лет.
Межведомственность, адресность, консолидация
Вместе с тем до конца победить бедность с помощью экономического роста пока не удается. «Не повлияли на ситуацию и проводимые меры социальной политики, — отметил Назаров. — С 2007 года социальные расходы страна нарастила на четыре процента ВВП, что очень много. Однако и это не привело к ликвидации бедности. Сегодня, чтобы довести доходы бедных домохозяйств до прожиточного минимума, нам нужно увеличить расходы на социальную сферу еще на 0,4 процента ВВП». Вместе с тем, по мнению спикера, повышение МРОТ до прожиточного минимума практически не изменит уровень бедности в нашей стране. Данный факт заставляет полностью переосмыслить систему социальной поддержки и взглянуть на нее по-новому. По мнению спикера, мы должны в первую очередь определить цель, которую мы хотим достичь с помощью мер социальной поддержки. Сегодня, за редким исключением (таким является материнский капитал, который введен для повышения рождаемости), все меры поддержки не имеют четко установленной цели их предоставления. Есть понимание, что нужно помогать, а кому именно, с какой целью и в каком объеме — вопрос без ответа.
Не решит проблему бедности и отдельное ведомство. Только межведомственная кооперация, только взаимодействие всех общественных сил способны сдвинуть с мертвой точки эту глобальную задачу. Сегодня у нас существует огромное количество (около 767 на федеральном уровне и 150–200 в отдельно взятом регионе) разрозненных мер, каждой из которых занимается отдельное министерство, служба, ведомство. Очевидно, что такой разброс ни к чему хорошему не приведет. По мнению спикера, стране нужна стратегия, которая бы объединила усилия Минтруда России, ПФР, Минфина России, Казначейства России, Минздрава России, Минобрнауки России и т. д. в борьбе с бедностью. При этом очень важно не просто раздать деньги, а направить средства социальной поддержки на повышение качества человеческого капитала.
Как заметил Назаров, к сожалению, в нашей стране бедность сосредоточена в семьях с детьми. Каждый четвертый ребенок живет в семье, чьи доходы ниже прожиточного минимума. «Для решения проблемы бедности очень важно понимать, где и как учатся дети из бедных семей, где лечатся, — отметил спикер. — Вместе с тем такой статистики в удобоваримом виде у нас нет, а тот, кто не наблюдает ситуацию, не может понять, есть ли проблема и каковы ее масштабы».
Опыт США свидетельствует о том, что существует колоссальная диспропорция в образовательном уровне бедных семей и более богатых. Так, Пол Кругман, американский экономист, привел поразительную статистику, свидетельствующую о том, что шанс на успешную карьеру и дальнейшее образование у неодаренного и нерадивого ребенка из богатой семьи ровно такой же, как и у самого одаренного ребенка из бедной семьи. Актуально ли это для России? Неизвестно, поскольку таких исследований, как было сказано выше, нет. «Мы должны вытаскивать людей из бедности не только путем правильного перераспределения социальной помощи, но и грамотно инвестируя в человеческий капитал. Иначе мы далеко не уйдем, — считает директор НИФИ. — Зафиксируем бедность в 15 процентов, раздав пособия и дотянув доход до прожиточного минимума, но не более».
Из всего сказанного следует, что государству предстоит большая работа, и для ее успеха нужно прежде всего принять методику по оценке нуждаемости, чтобы наконец определить, кто такой бедный, нуждающийся, создать единую информационную базу, в которой аккумулируется информация из ФНС, ПФР и т. д. «Только обладая полной информацией об имущественном положении граждан, мы можем выявить семьи, действительно нуждающиеся в поддержке государства, — подчеркнул Назаров. — Очертив такой круг, мы должны определить меры социальной поддержки. И, конечно же, их не должно быть 767. Необходимо объединить все меры и направить их на те риски, которые есть у бедных семей».
В то же время, по мнению выступающего, не надо делать упор ни на предоставлении натуральных льгот, ни на раздаче наличных денег. Например, во многих странах, в том числе и в некоторых российских регионах, уже используется электронный сертификат для адресной помощи нуждающимся. Такой инструмент дает человеку свободу выбора в рамках необходимых ему товаров и услуг, с одной стороны, а с другой — обеспечивает целевой характер выделения бюджетных средств. Кроме того, сертификат позволит государству избежать всех проблем, связанных с госзакупками.
Подводя итоги, Назаров еще раз подчеркнул, что новая система социальной поддержки должна базироваться на таких основных элементах, как межведомственность, адресность, консолидация, а меры соцподдержки должны быть акцентированы на минимизацию рисков. И самое важное — необходимо сохранять стимулы к труду, чтобы у населения не было иждивенческих настроений.
От конгломерата к системе
За последнее время Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России совместно с регионами и Всемирным банком провел масштабную работу по анализу действующих мер социальной поддержки. Количество их, озвученное выше, поражает воображение. Как заметила руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ О. А. Феоктистова, это только те меры, которые осуществляются через систему социальной защиты. «Сложно назвать системой, и тем более управляемой системой, такое количество мер социальной поддержки, — считает Феоктистова. — Это скорее некий конгломерат определенных мер». Она также напомнила, что адресность как принцип предоставления мер поддержки была провозглашена еще в 1999 году, при принятии закона о государственной социальной помощи. «Несмотря на то что мы живем с этим принципом практически 20 лет, сегодняшнюю поддержку населения назвать адресно ориентированной мы не можем», — констатировала эксперт. Все дело в том, что социальные гарантии защиты от риска бедности не являются приоритетными в российской системе государственной социальной поддержки населения.
По словам Феоктистовой, в общей сумме расходов бюджетной системы на социальное обеспечение населения (чуть более 14% ВВП, сюда не входят пенсионные выплаты, ОМС неработающего населения) доля мер социальной поддержки малоимущих составляет всего 0,4% ВВП, что крайне мало. Таким образом, пытаясь что-то сделать, мы не решаем проблему бедности. Особенно очевидным это стало в последнее время, когда уровень бедности снова начал расти.
Ни для кого не является секретом, что действующий на сегодня конгломерат мер социальной поддержки направлен в первую очередь не на помощь нуждающимся, а на поощрение граждан, имеющих заслуги перед государством, на обеспечение привлекательности гражданской службы или службы в условиях повышенного риска жизни и здоровью. «При назначении мер поддержки мы смотрим на людей не с точки зрения социальных рисков, а с точки зрения как нам поощрить кого-либо, компенсировать урон, ущерб и т. д.», — отметила Феоктистова.
Таким образом, сегодня, когда 70% населения являются получателями хотя бы одной меры соцподдержки или пенсионной выплаты, вопрос, как помочь людям, которые действительно в этом нуждаются, которые сами не могут решить свои проблемы, актуален. Для его решения прежде всего необходимо ввести на законодательном уровне четкое понятие адресности. Под этим понятием традиционно понимается поддержка малоимущих слоев населения, у которых доходы ниже определенной черты. «Мы ждали, что Федеральный закон от 29 декабря 2015 года № 388 ФЗ установит единые положения, понятия, — отметила Феоктистова. — К сожалению, этого не произошло».
Переформатирование мер социальной поддержки в адресные является важным, но не единственным шагом. Тем более что анализ существующих адресных мер, направленных на поддержку малообеспеченного населения, показал, что эффективность их не очень высока. «Каждый бюджетный рубль, выделенный на такую адресную меру, как, например, пособие на ребенка, сокращает дефицит дохода бедных семей максимум на 28 копеек», — привела статистику спикер.
Почему же эффективность адресных мер соцподдержки так невысока? Первая причина — низкая периодичность проверки доходов граждан, получающих пособия. Как правило, во многих регионах детские пособия назначаются и выплачиваются все 16 лет без проверки доходов получателя. «Хотя бы раз в год нужно подтверждать право на получение мер социальной поддержки, связанных с доходами, — полагает Феоктистова. — У нас в регионах десятки тысяч получателей ежемесячного детского пособия. Из них, мы посчитали, почти 50 процентов не имеют никакого отношения к категории бедных».
Вторая причина — незначительная сумма соцподдержки. Что можно сделать на 150 рублей детского пособия? Ведь именно столько выплачивается в большинстве регионов России. Таким образом, адресные меры лишь формально меняют систему соцподдержки, для радикальных изменений нужна комплексная трансформация.
Баланс мер социальной поддержки
А как во всем мире решают проблемы, связанные с развитием социальной системы? По словам Р. Г. Емцова, ведущего экономиста и руководителя проектов в сфере социальной защиты Всемирного банка, Россия в своих проблемах не уникальна. Например, фрагментарность мер поддержки присуща многим странам. Это объясняется тем, что в мире наблюдается тенденция к децентрализации: все больше и больше ответственности, полномочий, ресурсов переводится на местный уровень. Уникальность нашей страны, по словам эксперта, лишь в том, что процесс инерционности, как с юридической точки зрения, так и с практической, зашел очень далеко. «В стране нет единого рамочного закона, единой концепции, которая бы позволила всю эту сложную систему упростить, оптимизировать устранить дублирование», — указал на проблему спикер.
Вместе с тем при консолидации системы, четком определении цели и адекватной помощи малоимущим, покрывающей необходимые нужды у разных групп населения, возникает другая проблема — иждивенчество. По словам Емцова, чтобы помочь людям избежать зависимости от социальной помощи и стать самодостаточными участниками экономического процесса, система социальной поддержки все теснее и теснее интегрируется с программами занятости или увеличения доходов от трудовой деятельности. Россия также делает определенные шаги в этом направлении. К примеру, есть интересный опыт по внедрению системы социального контракта.
Следующее направление, по которому движется мир, преобразуя систему мер социальной поддержки, — адресность. Емцов, как и его коллеги Назаров и Феоктистова, считает, что в России на адресные программы социальной помощи направляется очень маленькая доля расходов. Сходными с Россией в этом плане являются Скандинавские страны, где также доля адресных программ достаточно мала, но при этом они расходуют на систему социальной поддержки средств в разы больше, чем Россия. Система неадресных пособий там направлена на поддержку уязвимых слоев населения, чего нет в нашей стране.
При этом, по мнению Емцова, важной задачей является нахождение баланса между адресными мерами и универсальными. «Не следует стремиться к тому, что все программы должны быть адресными, такого практически нет ни в одной стране мира, — подчеркнул спикер. — Напротив, нужно сосредоточиться на балансе между адресными и универсальными мерами — вот это действительно сложная задача, которая требует системного мышления».
О. В. ИЗУТОВА
