В стенах Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ прошла научно-практическая конференция «Внутренний финансовый контроль и аудит: новый формат». Тема была выбрана не случайно. Развитие внутреннего финансового контроля и аудита требует научного подхода и осмысления. Прошедшая конференция предоставила возможность ученым собраться и обсудить существующие тенденции в данной сфере и наметить новые.
Как заметил заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения И. И. Кучеров, еще несколько лет назад деление контроля на внутренний и внешний порождало скорее вопросы, нежели ответы. «Сегодня терминология устоялась и деление финансового контроля на две ветви уже не вызывает никаких сомнений, — подчеркнул эксперт. — В настоящее время нас в большей степени интересует содержательная часть финансового контроля — цели, задачи, процедуры, методы, вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства». Выступающий признал, что за последние десять лет финансовый контроль существенно изменился и в правовой своей составляющей, и в методической, и в технологической. «Традиционный документальный ревизионный контроль последующего характера, безусловно, важен и останется незыблемым, но в то же время большую эффективность демонстрируют предварительный и текущий контроль с использованием новейших технологий», — полагает Кучеров. Главную роль в развитии и в новом содержательном наполнении внутреннего государственного финансового контроля сегодня играет Федеральное казначейство.
Тенденции развития
Заведующая отделом финансового и бюджетного законодательства Института законодательства и правоведения Н. А. Поветкина считает, что сегодня сформировалось несколько тенденций в развитии ВГФК. В качестве первой было отмечено смещение приоритетов с последующего финансового контроля на предварительный. Сегодня уже на первых этапах формирования бюджетной операции в рамках бюджетного мониторинга проводятся определенные контрольные действия.
Вторая тенденция — вовлеченность органа, осуществляющего ВГФК, — Федерального казначейства во всю цепочку движения средств посредством казначейского сопровождения. По сути, контролер имеет возможность проследить весь путь движения денежных средств из бюджета до конечного пользователя и до достижения поставленной цели, что обеспечивает прозрачность бюджетной деятельности, целевой характер использования средств и их эффективность.
Третья тенденция заключается в том, что Федеральное казначейство начало активно внедрять риск-ориентированный контроль. Дискуссия о том, что невозможно проконтролировать и охватить проверками все подконтрольные субъекты, идет давно. Риск-ориентированный контроль, как известно, базируется не на стопроцентном охвате подконтрольных субъектов, а зависит от степени присвоения уровня риска тому или иному субъекту.
Как отметила Поветкина, в Федеральном казначействе для внедрения риск-ориентированного подхода разработана концепция управления рисками, предполагающая различные способы реагирования на них. В частности, это принятие, избежание, передача риска, его контроль, мониторинг, а также контроль за эффективным функционированием системы управления рисками. Кроме того, казначейство включило в данную концепцию особую позицию — культуру управления казначейскими рисками и информационное взаимодействие, что, по мнению спикера, заслуживает отдельного одобрения.
Переход на цифровой режим позволит максимально доверить проведение контроля машине вплоть до оценки каких-то типовых признаков нарушения. Безусловно, это будет способствовать более активному внедрению риск-ориентированного подхода, облегчит контрольную нагрузку на ГРБС и на иные субъекты, использующие бюджетные средства, и в конечном итоге эффективному проведению всех контрольных мероприятий.
Переход к использованию цифровых технологий как раз обуславливает существование четвертой тенденции — максимального внедрения информационных и цифровых технологий в контрольную деятельность казначейства, что позволяет обеспечить прозрачность осуществления как контрольных мероприятий, так и самой хозяйственной деятельности подконтрольного субъекта, а также оперативность реагирования на то или иное нарушение.
Еще одна тенденция — максимальная открытость Федерального казначейства в области осуществления финансового контроля. Это ведомство тесно взаимодействует с Росфинмониторингом, ФНС. Такое сотрудничество необходимо в связи со все более глубоким внедрением системы казначейского сопровождения.
Терминологический коллапс
Поветкина обратила внимание на то, что внедрение казначейского сопровождения предполагало принятие большого количества нормативных правовых актов, причем за рекордно короткое время. По ее мнению, погоня за сроками сказалась на качестве принятых документов. Делиться своими замечаниями эксперт начала с терминологической путаницы. В нормативных правовых актах используются абсолютно разные термины, по сути обозначающие одно и то же, что значительно усложняет восприятие принимаемых документов. «У меня сложилось ощущение, что еще немного, и мы придем к терминологическому коллапсу в сфере регулирования публичных финансов, — отметила эксперт. — Назову только несколько терминов, которые имеют схожее содержание, но в документах используются как разноплановые, или наоборот, разные по смыслу термины используются как однозначные. Например, внутренний государственный финансовый контроль и внутренний финансовый контроль; внутренний финансовый аудит и просто финансовый аудит; контроль в финансово-бюджетной сфере и финансовый (бюджетный) контроль, финансово-бюджетный контроль, бюджетный мониторинг, государственный контроль (надзор)». По словам спикера, такая терминологическая неразбериха, скорее всего, возникает из-за того, что нормативные правовые акты готовят разные субъекты. Использование такого многообразия терминов, конечно же, не может не сказываться на эффективности правоприменения в этой сфере.
Также большой и неоднократно обсуждаемой проблемой Поветкина назвала повсеместное использование термина «объект контроля» в отношении подконтрольных субъектов. «Сегодня мы переживаем очень важный момент, связанный с принятием новой редакции Бюджетного кодекса и формированием новой правовой основы для действующего внутреннего государственного финансового контроля. На мой взгляд, это уникальная возможность для того, чтобы выстроить четкую систему в действующей терминологии, — считает ученая. — Но, увы, этого не происходит. К примеру, Бюджетный кодекс сохраняет термин “объект” в отношении подконтрольного субъекта».
Бюджетный или финансовый?
Особое внимание Поветкина обратила на такой термин, как «бюджетный мониторинг». Эксперт считает, что из содержания нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления мониторинга, можно сделать вывод, что речь идет не о бюджетном, а о финансовом мониторинге. «Более того, если я правильно поняла, изучив ряд нормативных правовых актов, бюджетный мониторинг должен осуществляться без какого-либо вмешательства в хозяйственную деятельность, — отметила спикер. — По факту получается, что в структуру бюджетного мониторинга закладывается то самое внедряемое сегодня казначейское сопровождение, и, более того, по результатам данного мониторинга предусмотрен серьезный перечень мер реагирования вплоть до отказа в санкционировании расходов, в открытии лицевого счета, проведении контрольного мероприятия и так далее». По мнению выступающей, налицо определенные нестыковки в содержании терминологии, которые вызывают недопонимание.
Еще одна проблема — принципы осуществления внутреннего государственного финансового контроля. Федеральное казначейство практически во всех нормативных правовых актах устанавливает блок принципов. Пониманию значения слова «принцип» посвящено много работ, однако анализ формулировок и содержания принципов, заложенных казначейством, показал, что под принципом ведомство понимает основу для развития единства процессов. Однако, как отметила Поветкина, в ряде нормативных правовых актов можно увидеть некоторую нелогичность. В доказательство сказанному она привела следующий пример. Осуществление финансового контроля основывается в том числе на принципах эффективности, превентивности, риск-ориентированности. Так, одним из ключевых показателей эффективности внутреннего государственного финансового контроля является размер предотвращенного ущерба. В то же время принцип превентивной направленности сформулирован как приоритет задействования мер, направленных на устранение причин (факторов), условий, способствующих возникновению нарушения. Этот принцип должен гарантировать, что Федеральное казначейство приложит максимальные усилия для того, чтобы ущерба не было вообще. Но если брать во внимание предыдущий принцип, то в случае, если превентивные меры сработают отлично и ущерба не будет, можно констатировать неэффективность контроля?!
Представитель Федерального казначейства начальник Управления совершенствования внутреннего государственного финансового контроля А. В. Солодов в целом поддержал ученых на предмет сложного восприятия терминологии. «“Внутренний финансовый контроль и аудит” и “внутренний государственный финансовый контроль” — казалось бы, добавили одно слово, а поменялась вся суть», — привел пример Солодов. Вместе с тем он обратил внимание на то, что сложность в восприятии терминологии зачастую возникает у людей, не погруженных в тему. «При этом путаница не просто научная тема, она влияет на прикладную сферу», — подчеркнул спикер. По его словам, казначейство проводит мониторинг результатов работы контрольно-надзорных органов в ходе которого были выявлены случаи, когда прокуратура вменяла нарушения бюджетного законодательства, выявив нарушение стандартов внутреннего контроля, разработанных в соответствии с Бюджетным кодексом. Подобная ситуация говорит о том, что необходимо стремиться к упрощению терминологии.
О. В. ГОРШЕНИНА
