Выступление руководителя Счетной палаты РФ Т. А. Голиковой на сессии «Эффективность бюджетных расходов как зеркало эффективности государственного управления» было, пожалуй, одним из самых интересных и обсуждаемых на Гайдаровском форуме-2018. Отчасти потому, что затронутые ею проблемы на самом деле актуальны, а отчасти из-за прозвучавших предложений о смелых реформах в системе госуправления. В частности, руководитель Счетной палаты предложила объединить в единую структуру Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования и Пенсионный фонд России.
Административная прослойка
Начнем с того, что Счетная палата в течение четырех лет (2012–2016) изучала взаимосвязь качества государственного управления и эффективности расходов, администрируемых в рамках данной системы. Как отметила председатель Счетной палаты Голикова, в поле зрения аудиторов попали 53 ФОИВ: 16 министерств, 19 служб и 18 агентств. Всего в данных структурах функции государственного управления осуществляют 373,6 тысячи человек, или 72,2% от общей численности гражданских служащих в федеральных госорганах. Они администрируют 8,6 триллиона рублей, что составляет почти 67% расходов федерального бюджета.
Также Голикова напомнила, что в соответствии с указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» у нас определена трехуровневая система госуправления, но сегодня фактически произошел отказ от основных принципов разграничения, установленных данным документом. «Функции по нормативно-правовому регулированию указом № 314 закреплялись за министерствами, однако в 2016 году кроме министерств их уже выполняли две службы и три агентства, функции по контролю и надзору закреплялись за службами, но сегодня этой деятельностью кроме служб занимаются восемь министерств и пять агентств»,— привела пример председатель Счетной палаты.
Кроме того, спикер обратила внимание на то, что различная функциональная нагрузка и численность ведомств при равном правовом статусе создали предпосылки к возникновению внутренних противоречий в управленческом процессе и его финансовом обеспечении. Так, например, у большинства агентств численность центрального аппарата небольшая, поэтому для исполнения возложенных на них функций и полномочий наряду с территориальными органами агентства формируют сеть учреждений для оказания государственных услуг. Проанализировав ситуацию, Счетная палата пришла к выводу, что деятельность агентств в качестве ФОИВ не всегда эффективна. «Они фактически являются административной прослойкой между министерствами и учреждениями, которые находятся в их ведении с соответствующими финансовыми затратами, — резюмировала Голикова. — Это дает основание поставить вопрос о целесообразности существования агентств в качестве самостоятельных органов».
Счетная палата предлагает:
1. Агентства, у которых создана подведомственная сеть территориальных органов, включить в состав министерств как структурные подразделения либо выделить в самостоятельные министерства или комитеты, а сеть их территориальных органов преобразовать в казенные учреждения, которым в соответствии с законодательством могут быть делегированы полномочия по исполнению госфункций.
2. Агентства, не имеющие территориальных органов, преобразовать в казенные учреждения, подведомственные министерствам.
3. Конкретизировать основные принципы разграничения уровней государственного управления. В том числе рассмотреть целесообразность сохранения трехуровневой модели.
Миллион проверок
По словам спикера, в среднем в стране ежегодно проводится почти миллион проверок. При этом 78% от данного объема приходится на долю четырех служб: Роспотребнадзора, ФНС России, Ростехнадзора и Роструда. Нарушения выявлялись в среднем в 59,5% проверок, а средняя доля выявленных нарушений, зафиксировавших фактический вред, составляет всего немногим более 2%. Это наглядно показывает неэффективность деятельности сегодняшних контрольно-надзорных органов. «Исключение составляет Федеральная налоговая служба, которая среди служб является наиболее эффективной по всем показателям», — отметила Голикова. По ее мнению, главная причина такой ситуации — подведомственность служб, осуществляющих контроль и надзор, профильным министерствам.
Счетная палата предлагает:
1. Поставить вопрос об изменении подведомственной подчиненности 14 служб, имеющих территориальные органы и подведомственные учреждения, необходимые для выполнения функций по контролю и надзору. При этом службы, для которых контрольно-надзорная деятельность является сопутствующей, могут сохранять ведомственную принадлежность.
2. Нормативно-правовое регулирование в части контрольно-надзорной деятельности должны осуществлять соответствующие министерства по согласованию со службами, поскольку последние, проводя контрольно-надзорные мероприятия, наиболее четко понимают пробелы действующего законодательства.
Рисунок. Результаты «оптимизации» территориальных органов и подведомственных учрежденийТакже Голикова обратила внимание на то, что проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», внесенный в Госдуму, данный аспект вообще не рассматривает. В качестве основного инструмента предлагается использовать риск-ориентированный подход при планировании контрольных мероприятий. Вместе с тем этот закон не определяет критерии присвоения категорий риска и методику определения таких рисков.
Неэффективное управление
Как известно, ведомства устанавливают планы деятельности с целевыми показателями. В 2016 году из 53 ФОИВ только 18 представили доклады о выполнении планов. При этом, как отметила Голикова, никто из представивших доклад, не достиг всех целевых показателей. Аналогичная ситуация отмечается и по государственным программам. Из 285 плановых показателей 32 госпрограмм не достигнуты значения по 111 показателям. Кроме того, показатели госпрограмм не в полной мере интегрированы в планы деятельности органов власти.
ФОИВ закупают услуги по выполнению своих полномочий
По данным Счетной палаты, за 2,5 года госорганы федерального уровня закупили услуги по выполнению своих же полномочий на 8 миллиардов рублей. Региональные и муниципальные власти потратили на эти цели около 600 миллионов рублей. Помимо этого, органы власти передали подведомственным или сторонним организациям выполнение госзаданий, объем субсидий по которым составил 5,7 миллиарда рублей. По оценке аудиторов, наибольшее количество случаев как передачи полномочий, так и госзаданий выявлено в Минпромторге России (2,9 миллиарда рублей) и Минэнерго России (около 2 миллиардов рублей).
Слабым звеном в процессе управления государственными ресурсами является организация внутриведомственной деятельности. Об этом свидетельствует низкая эффективность использования бюджетных средств и значительное число выявленных нарушений в данной сфере. Меры по оптимизации, предпринятые для решения сложившихся проблем, имели неожиданный эффект: количество территориальных органов уменьшилось на 4,8%, при этом количество подведомственных государственных учреждений выросло на 24,8% (рисунок).
Поскольку у нас отсутствует регламентация создания филиалов государственных учреждений (когда они могут создаваться, когда нет), их число за четыре года выросло в два раза (рисунок), и, как следствие, увеличилась нагрузка на федеральный бюджет. Наибольшее количество филиалов государственных учреждений создано в сферах образования, научной деятельности, сельского хозяйства, культуры, здравоохранения, труда и социальной защиты. Председатель Счетной палаты привела интересный факт: «В ходе изучения закупок для государственных нужд было установлено, что 16 из 53 ведомств (30 процентов) заключали контракты на работы, выполнение которых отнесено к функциям и полномочиям данных государственных органов. При этом, как вы понимаете, зарплату получают и сотрудники этих госорганов, и сотрудники подведомственных учреждений».
Также спикер обратила внимание на то, что в 13 из 16 федеральных министерств по-прежнему сохраняется большое количество так называемых непрофильных учреждений, включая те, что оказывают образовательные и медицинские услуги. У 6 министерств 174 непрофильных учреждения. Ключевыми проблемами здесь являются отсутствие контроля со стороны учредителя за деятельностью непрофильных учреждений, достаточность и корректность финансового обеспечения госзадания и, как следствие, объема субсидий на его выполнение. «Такое существенное различие в затратах, например, на образование (таблица) свидетельствует о завышении стоимости данных услуг в рамках госзадания и замещении госсредствами платного обучения, что является прямым нарушением законодательства», — напомнила Голикова.
В целом установлен рост числа бюджетных учреждений, оказывающих услуги на платной основе. Доходы от оказания таких услуг весьма существенны, в связи с чем оказание таких услуг для многих бюджетных учреждений становится приоритетной деятельностью. В 2014–2016 годах в рамках приносящей доход деятельности доходы от платных услуг увеличились на 14,1%.
Счетная палата предлагает:
1. Потенциал бюджетных учреждений — это государственный ресурс, и практика его использования нуждается в корректировке. Безусловно, отменять Закон № 83‑ФЗ не стоит, но механизм финансового обеспечения государственных заданий следует существенно доработать.
Обмен возможен
Разграничение полномочий между уровнями государственной власти — эта та тема, которая никогда не теряет своей актуальности. По словам Голиковой, на 1 января 2017 года с федерального уровня субъектам РФ передано 113 полномочий в 17 сферах деятельности. В результате рост числа переданных полномочий только относительно 2012 года составил 82,3%. В свою очередь, регионы активно транслируют эти полномочия на муниципальный уровень. Сосредоточение такого объема полномочий у муниципалитетов приводит к потере прозрачности их осуществления, особенно в части регулирования движения бюджетных средств.
Всего из федерального бюджета регионам в виде субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации за 2012–2016 годы передано более 1,5 триллиона рублей. Однако, по словам докладчика, этот объем недостаточен, что нередко влечет за собой дополнительные расходы субъектов.
Счетная палата предлагает:
1. Часть переданных полномочий закрепить за регионами как собственные на постоянной основе. Это позволит оптимизировать расходы федерального бюджета за счет сокращения численности госслужащих, осуществляющих функции контроля за этими полномочиями.
Тут возникает вопрос: что будет служить источником финансирования полномочий, закрепленных как собственные? «Мы традиционно говорим о закреплении доходов. Но, мне кажется, есть основание поговорить все-таки об обмене полномочиями между регионами и федеральным центром», — высказала свою точку зрения Голикова и предложила освободить регионы от платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования.
В рамках данного обсуждения главам субъектов РФ предложили с помощью интерактивного голосования высказать свою точку зрения на тему обмена полномочиями между регионами и федеральным центром. Губернаторы проголосовали за то, чтобы закрепить за регионами полномочия в сферах охраны здоровья граждан, охраны и использования лесов и объектов животного мира, предоставления компенсационных и иных выплат с подъемом на федеральный уровень платежей за неработающее население и перераспределением в пользу РФ части доходов регионов.
Оптимизировать, и точка
В 2016 году численность государственных гражданских служащих снижена до уровня 2012 года. Однако процесс оптимизации затронул исключительно низовое звено и привел к дисбалансу иерархии должностей, установленных Реестром должностей государственной гражданской службы. Кроме того, глава Счетной палаты указала на существенную диспропорцию в оплате труда, которая наблюдается в последние годы. Уровень денежного содержания федеральных госслужащих одной категории отличается в 2–3 раза.
Счетная палата предлагает:
1. Изменить структуру денежного содержания, увеличив долю гарантированных выплат, установив четкую взаимосвязь стимулирующих выплат с показателями эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих. Такие меры, с одной стороны, могут сделать гражданскую службу более привлекательной, а с другой — позволят материально поощрять наиболее эффективные кадры. Однако, как заметила Голикова, этот механизм будет работать только при условии совершенствования института аттестации государственных гражданских служащих.
Три в одном
И в заключение своего выступления спикер остановилась еще на одной проблеме. Безусловно, число работающих в федеральных органах власти впечатляет. Однако еще больше впечатляет штатная численность государственных внебюджетных фондов. В ПФР, ФОМС, ФСС работает порядка 162,8 тысячи человек, на их содержание тратится 143,8 миллиарда рублей! Эта сумма полностью обеспечивается за счет тех страховых взносов, которые поступают во внебюджетные фонды.
Счетная палата предлагает:
1. Рассмотреть вопрос о создании единого государственного внебюджетного фонда, который бы объединил все три фонда. Также Счетная палата выступает против создания внебюджетными фондами параллельных информационных систем, поскольку на информатизацию затрачиваются очень большие ресурсы. Все это позволит построить управление принципиально новым социально-страховым фондом по принципу социального партнерства и повысить прозрачность деятельности фонда.
Вопрос о необходимости проведения реформы обязательного социального страхования, основанной на унифицированных страховых принципах, также был вынесен на интерактивное голосование. Участникам было предложено три варианта ответа: 1) нет необходимости; 2) необходимо ликвидировать страховую модель, заменив ее бюджетной; 3) изменения необходимы на основе страховых принципов. 75,28% участников дискуссии проголосовали за необходимость реформы на основе страховых принципов.
О. В. ГОРШЕНИНА
Таблица. Величина затрат на единицу государственной услуги бакалавриата «Информатика и вычислительная техника» на одного обучающегося
|
Минобрнауки России |
от 101 тыс. руб. до 206,1 тыс. руб. |
|
Минсельхоз России |
|
|
Дагестанский государственный аграрный университет им. М. М. Джамбулатова |
102,7 тыс. руб. |
|
Российский государственный аграрный университет — МСХА им. К. А. Тимирязева |
265,7 тыс. руб. |
|
Федеральное агентство по рыболовству |
|
|
Астраханский государственный технический университет |
128,4 тыс. руб. |
|
Камчатский государственный технический университет |
271,3 тыс. руб. |
|
Федеральное агентство железнодорожного транспорта |
|
|
Ростовский государственный университет путей сообщения |
127,2 тыс. руб. |
|
Московский государственный университет путей сообщения |
265,7 тыс. руб. |
