Субъекты РФ наравне с разработкой стратегий экономического развития своих территорий обязаны формировать макроэкономический прогноз. Об опыте работы над данным документом Архангельской области рассказывает Елена Сергеевна КУТУКОВА, заместитель губернатора Архангельской области — руководитель представительства при Правительстве РФ, доцент Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат экономических наук.
Как известно, базовым документом, определяющим цели, задачи и основные приоритеты развития региона на долгосрочную перспективу является стратегия социально-экономического развития. Также к документам стратегического планирования, разрабатываемым на региональном уровне, относится прогноз социально-экономического развития субъекта. Рассмотрим суть и структуру этого документа на примере Прогноза социально-экономического развития Архангельской области на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, отдельных показателей Прогноза социально-экономического развития Ненецкого автономного округа на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов. Этот документ одобрен Правительством Архангельской области в октябре прошлого года. Разработан прогноз в трех вариантах: базовый, консервативный и целевой.
В основу данного документа были положены предложенные Минэкономразвития России и одобренные Правительством РФ сценарные условия, стратегия социально-экономического развития Архангельской области. Также при составлении прогноза учитывались: основные направления бюджетной и налоговой политики региона, особенности и внутренние возможности экономики области, анализ социально-экономической ситуации, сложившейся в предыдущие годы, оперативные данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области. Прогноз был разработан путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода, как того требует пункт 4 статьи 173 БК РФ.
Уточнение ключевых параметров прогноза Архангельской области на 2018 год произошло на основании данных по текущей ситуации в области, актуальной информации региональных министерств. А также на основании конъюнктурных и спросовых изменений и предпочтений потребителей согласно перспективным планам производственных предприятий и иных объективных причин. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что прогноз региона не обозначает возможные риски, а также количественные и качественные оценки вероятности наступления возможных событий, которые негативным образом могут сказаться на достижении прогнозируемых показателей. Также документ не содержит анализа факторов, оказавших в предыдущие годы существенное (как положительное, так и отрицательное) влияние на сложившиеся тенденции в основных видах экономической деятельности региона. Между тем эта информация необходима для своевременного принятия управленческих решений. Контрольно-счетная палата Архангельской области в своем заключении на проект бюджета региона отметила необходимость предусмотреть в прогнозе анализ рисков.
Рассмотрим основные характеристики областного бюджета на текущую трехлетку (таблица 1). Доходная часть бюджета на 2018 год по сравнению с параметрами, установленными законом об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (в редакции от 9 октября 2017 года), увеличилась на 4,3%, из них налоговые и неналоговые доходы — на 8,1%. Если рассматривать исполнение бюджета за прошедший год, то рост доходов по сравнению с прогнозом составил 2,9%, из них налоговых и неналоговых доходов — 5,9%. Темпы роста доходной части областного бюджета на 2019 и 2020 годы по отношению к параметрам предыдущего года составляют 103,4 и 103,9% соответственно.
Расходы областного бюджета на 2018 год по отношению к параметрам, заложенным в законе об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, увеличились на 0,2% (121,4 миллиона рублей), а по отношению к исполнению за 2017 год — сократятся на 0,4% (299,7 миллиона рублей). Расходы областного бюджета на 2019 год сократятся на 2,5% (1718,2 миллиона рублей) к планируемым расходам текущего года. Такое сокращение обусловлено в основном необходимостью погашения в указанном периоде бюджетных и банковских кредитов на общую сумму 1731 миллиона рублей. В 2020 году регион планирует увеличить свои расходы на 7,7% (5188,1 миллиона рублей) по отношению к расходам 2019 года.
Сокращение населения региона
Первый вопрос, который вызывает тревогу, — сокращение населения региона. Прогнозные показатели подтверждают ежегодную динамику снижения численности населения Архангельской области в целом. При этом доля городского населения ежегодно увеличивается, сельского — снижается, что свидетельствует об оттоке населения из сельской местности в города.
В 2016 году численность постоянного населения Архангельской области (среднегодовая) составила 1126,03 тысячи человек, из них: городское население — 875,85 тысячи человек (77,8%), сельское население — 250,18 тысячи человек (22,2%). Согласно прогнозу среднегодовая численность постоянного населения области в 2017 году составила 1117,83 тысячи человек, а уже в 2018 году в регионе будет постоянно проживать 1109,51 тысячи человек, в 2019 году — 1101,62 тысячи, в 2020 году — 1093,78 тысячи человек.
Сальдо миграции в 2016 году составило -6266 человек. В 2017 году оценивалось как -6500 человек. В 2018 году прогнозируется -6100 человек, в 2019 году — -5980 человек, в 2020 году — -5885 человек. Следует отметить, что за последние четыре года самое высокое сальдо миграции было в 2015 году и составило -8086 человек, в 2014 году чуть меньше — -7727 человек.
По ряду лет коэффициент смертности в регионе превышает коэффициент рождаемости. Естественная убыль в 2016 году прогнозировалась на уровне 1322 человека, фактически же составила 2161 человек, что более чем в 1,6 раза превышает ожидаемый показатель. По оценке, в 2017 году естественная убыль населения региона составит 2056 человек, в прогнозируемом периоде в 2018–2020 годах — 2015, 1942 и 1870 человек соответственно. Среди регионов СЗФО в 2016 году по числу выбывшего населения Архангельскую область, как и в 2015 году, опережает только Республика Коми.
Бедность
Бедность — это вторая проблема, которая нас волнует. В Прогнозе социально-экономического развития РФ на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения (уровень бедности) составила в 2016 году 13,5%, в 2017 году — 12,8, в 2018 году ожидается 12,3%, в 2019 году — 11,8, в 2020 году — 11,2%.
Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения в Архангельской области в 2016 году составила 14,3%, в 2017 году — 14,2, в 2018 году ожидается 14,1%, в 2019 году — 14, в 2020 году — 13,9%. Согласно пояснительной записке к прогнозу снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума по базовому варианту данного документа основано на ожидаемом постепенном росте всех видов доходов и их реального содержания. Сравнение показателей численности населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения в Архангельской области и в Российской Федерации на 2017 год и прогнозируемый период 2018–2020 годов представлено в таблице 2.
Общая тенденция снижения показателя уровня бедности в Архангельской области соответствует общероссийской, однако указанный показатель в Архангельской области в среднесрочном периоде относительно аналогичных показателей в РФ увеличивается. Показатель доли населения с доходами ниже прожиточного минимума напрямую связан с показателем прожиточного минимума, который может корректироваться. Согласно прогнозу фактическая величина прожиточного минимума в Архангельской области в 2016 году составила 12 216,5 рубля при ожидаемом минимуме в 12 330 рублей. В 2017 году величина прожиточного минимума составила 12 674,62 рубля при прогнозе 12 900 рублей. Тенденция снижения показателя величины прожиточного минимума по сравнению с региональным Прогнозом социально-экономического развития на 2017 и на плановый период 2018 и 2019 годов отмечается и в 2018–2019 годах. Так, согласно базовому варианту прогноза на 2018 год величина прожиточного минимума определена в 13 215 рублей, притом что в прогнозе на 2017 год в первом варианте прогнозируемая величина на 2018 год составляла 14 190 рублей.
Региональные программы
Проект областного бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, как и в предыдущие годы, сформирован в основном по программному принципу. Сведения о бюджетных ассигнованиях, планируемых в рамках программ Архангельской области, представлены в таблице 3. Перечень государственных программ региона, на реализацию которых предусмотрены бюджетные ассигнования на текущую трехлетку, сформирован из 22 ранее действующих программ и одной государственной программы, действие которой началось в 2018 году, — «Формирование современной городской среды в Архангельской области (2018–2022 годы)».
Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных программ за счет средств областного и федерального бюджетов на 2018 год предусмотрен в сумме 67,9 миллиарда рублей, что на 107,8 миллиона рублей, или 0,2%, меньше объемов финансирования, утвержденных в государственных программах. В отношении 2019 и 2020 годов объем предусматриваемых в проекте бюджета ассигнований на реализацию государственных программ области также не соответствует объемам финансирования, утвержденным указанными государственными программами.
При этом все мы помним о требовании пункта 2 статьи 179 БК РФ, которое определяет, что госпрограммы должны быть приведены в соответствие с областным законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в отношении текущего финансового года не позднее двух месяцев со дня вступления его в силу. Кроме того, в части объемов финансирования государственных программ на 2019–2020 годы также имеет место несоответствие пункту 2 статьи 172 БК РФ, в котором определено, что составление проектов бюджетов основывается на государственных программах (проектах государственных программ, проектах изменений указанных программ).
Модельный бюджет
В данной статье хотелось бы затронуть еще одну проблемную тему: это новый подход Минфина России к решению вопроса об оказании финансовой помощи тому или иному региону — «модельный бюджет». Сегодня многие регионы волнует вопрос: каким образом происходит взаимоувязка «модельного бюджета», разрабатываемого Министерством финансов, и ситуации в субъекте РФ? Архангельская область тут не исключение.
Проблема в том, что в соответствии с расчетами Минфина России (до распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности) сократился уровень бюджетной обеспеченности Архангельской области на текущий год с 0,636 до 0,629. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности региона сокращен на 174 миллиона рублей. Вместо 8,998 миллиарда рублей область получит 8,824 миллиарда рублей.
Депутатские слушания по проекту областного бюджета на 2018 г. и плановый период 2019 и 2020 гг.Основная причина произошедшего в том, что Минфин России, оценив налоговый потенциал региона, определил точки роста: в первую очередь увеличение поступлений от налога на прибыль организаций и акцизов на алкогольную продукцию, спирт этиловый, вина и пиво. Однако на практике налоговая база региона не растет такими темпами, как определило финансовое ведомство. Очевидно, что методология расчета налогового потенциала недостаточно учитывает тенденции и специфику субъектов РФ и темпы их развития.
На наш взгляд, при расчете налогового потенциала регионов, а именно налога на прибыль на плановый год, на федеральном уровне необходимо предусмотреть использование различных дефляторов для каждого субъекта РФ, которые бы в большей степени учитывали тенденции развития, динамику основных социально-экономических и бюджетных показателей каждой территории. Сейчас, как известно, Минфин России использует единый дефлятор для всех регионов. Кроме того, необходимо сформировать проактивную аналитику, которая отслеживала бы изменение показателей социально-экономического развития региона и бюджетных показателей, влияющих на межбюджетные трансферты, и информировала бы о возможных проблемах в связи с изменением того или иного показателя.
Таблица 1. Основные характеристики областного бюджета на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг., млн руб.
|
Показатель |
2018 |
2019 |
2020 |
|
Доходы бюджета |
67 025,2 |
69 332,4 |
72 012,6 |
|
Из них налоговые и неналоговые доходы |
51 869,0 |
54 982,9 |
57 891,7 |
|
Расходы бюджета |
68 879,6 |
67 161,4 |
72 349,5 |
|
Дефицит (-), профицит (+) |
-1854,4 |
2171,0 |
-336,9 |
|
Уровень дефицита по отношению к налоговым и неналоговым доходам, % |
3,6 |
- |
0,6 |
Таблица 2. Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения Архангельской области и РФ, %
|
Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
Оценка |
Прогноз |
Прогноз |
Прогноз |
|
|
Российская Федерация |
12,8 |
12,3 |
11,8 |
11,2 |
|
Архангельская область |
14,2 |
14,1 |
14,0 |
13,9 |
|
Отклонение (стр. 2 — стр. 1) |
+1,4 |
+1,8 |
+2,2 |
+2,7 |
Таблица 3. Расходы областного бюджета на 2018–2020 гг., сформированные в рамках программ, млн руб.
|
Наименование |
2018 |
2019 |
2020 |
|
Государственные программы |
67 867,0 |
64 390,5 |
67 995,0 |
|
Иные программы |
25,8 |
4,0 |
0,0 |
|
Итого расходов на реализацию программ |
67 892,8 |
64 394,5 |
67 995,0 |
|
Всего расходов бюджета |
68 879,7 |
67 161,4 |
72 349,5 |
|
Удельный вес расходов на реализацию программ в общей сумме расходов бюджета, % (стр. 3 / стр. 4 х 100) |
98,6 |
95,9 |
94,0 |
