Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, заведующий кафедрой РАНХиГС, доктор экономических наук
В конце января 2018 года были опубликованы итоги рейтингования стран мира по индексу открытости бюджета. Россия заняла 15-е место среди 115 стран. Как составляется данный рейтинг? Какие страны мира оказались наверху и кто занял самые низкие места? Почему позиции России ухудшились по сравнению с предыдущим рейтингом?
Обложка Обзора индекса открытости бюджета-2017Вопросы и документы
Индекс открытости бюджета-2017 — это уже шестой международный рейтинг, составленный авторитетной неправительственной организацией «Международное бюджетное партнерство» (International Budget Partnership), которая была основана в конце 1990-х годов и чья штаб-квартира расположена в Вашингтоне (США). Предыдущие рейтинги были опубликованы в 2006, 2008, 2010, 2012 и 2015 годах. Следует отметить, что, даже несмотря на некоторое снижение в 2017 году, место России в рейтинге открытости бюджета — одно из наиболее высоких по сравнению с позициями нашей страны в других международных сопоставлениях по различным показателям экономического развития, характеристикам качества государственного управления, успешности функционирования социальных институтов.
При составлении индекса открытости бюджета эксперты оценивают три компонента: доступность информации о бюджете для общественности; возможности для общественности участвовать в бюджетном процессе; роль и эффективность официальных контрольных организаций, включая законодательный орган власти и высший орган государственного аудита. Основой для подведения результатов служит анкета, включающая 145 вопросов по различным направлениям, ответы на которые Международное бюджетное партнерство получает от исследователей, работающих в негосударственных организациях и академических учреждениях.
Вопросы, включенные в оценку открытости бюджета, основаны на общепринятой мировой практике управления государственными финансами. Так, оценивается доступность информации о бюджете для общественности путем рассмотрения своевременности выпуска и содержания восьми ключевых бюджетных документов, которые страна должна публиковать на разных этапах бюджетного процесса. Многие из этих критериев взяты из рекомендаций, подготовленных ведущими международными организациями Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, Международной организации высших органов финансового контроля. Документы, которые анализируются, в разных странах отличаются по форме и названию. Поэтому не всегда привычно воспринимать, например, что бюджетное предложение исполнительного органа власти — это всего-навсего проект бюджета.
Самым открытым, по мнению международных экспертов, является бюджет Новой Зеландии. В этой стране ежегодно в общедоступной форме правительство публикует краткое изложение бюджета, «выпускаемое для новозеландцев» (так написано на обложке этого документа)Еще одним важным из перечня анализируемых документов является так называемое предварительное бюджетное заявление, которое представляет планы экономической и бюджетно-налоговой политики исполнительных органов власти на очередной финансовый год. Международные эксперты настоятельно рекомендуют его обсуждение до подготовки более подробного документа — проекта бюджета. Предварительное бюджетное заявление (роль которого в нашей стране выполняет документ под названием «Основные направления налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики») отражает, по мнению Международного бюджетного партнерства, кульминацию стратегического этапа планирования бюджетного процесса, при котором исполнительная власть согласует в общем и целом свои политические цели с имеющимися ресурсами в рамках бюджетно-налоговой политики. В нем обозначаются параметры бюджета и экономические предпосылки для них до принятия детальных решений в отношении бюджета.
Большинство критериев при рейтинговании оценивают то, что происходит с открытостью бюджета на практике, а не то, что требуется по закону. В то же время универсальность применяемых принципов позволяет проводить сравнение бюджетных систем стран мира с разными формами государственного устройства, различным уровнем дохода и т. п.
Один из пяти
Даже многие слаборазвитые страны практикуют формирование бюджета для граждан. На рисунке документ из ИндонезииОсновная масса вопросов требует от исследователей выбора из пяти вариантов ответов, четыре из которых характеризуют соответственно лучшую практику с полным (1) или частичным (2) соблюдением стандарта, наличие минимальных усилий по достижению соответствующего стандарта (3) или то, что стандарт вообще не выполняется (4). Пятый вариант ответа указывает, что стандарт неприменим. Например, для многих развитых государств не имеют смысла вопросы о полученной иностранной помощи, которые значимы для развивающихся стран. Однако у некоторых вопросов есть только три возможных варианта ответа: стандарт выполняется, не выполняется или неприменим. После этого ответы получают количественную оценку от 0 до 100 баллов или не включаются в совокупные баллы страны, если был выбран вариант ответа «неприменимо».
Ответы на все вопросы Международного бюджетного партнерства необходимо подтвердить. Это могут быть цитаты из законов, других нормативных документов, интервью с чиновниками, законодателями или экспертами. После этого уже международными экспертами проводится анализ и перепроверка полученных ответов. Их сравнивают с опубликованными документами и отчетами о финансовой прозрачности, выпущенными международными учреждениями, такими как Международный валютный фонд, Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития, с целью обеспечения максимального внутреннего согласования ответов в каждой стране. Кроме того, предварительные результаты оценки направляют анонимным рецензентам и правительствам почти всех исследуемых стран с предложением прокомментировать предварительные результаты оценки, что было сделано в исследовании по итогам прошлого года правительствами 76 стран, в том числе России.
Самые открытые
Индекс открытости бюджета-2017 (ИОБ-2017) касается ситуации с бюджетом центрального правительства в странах мира по декабрь 2016 года включительно. Это важно для международных сопоставлений, поскольку даже финансовый год в разных государствах не совпадает по времени. Например, в США он начинается 1 октября, а в Японии — 1 апреля. Любые действия, возникшие после 31 декабря 2016 года, в рейтинге ИОБ-2017 не учитывались.
Собственно, при составлении ИОБ стране на основе простого среднего численного значения каждого из ответов на 109 (из 145) вопросов, которые оценивают доступность информации о бюджете для общественности, дается оценка от 0 до 100. Согласно градации Международного бюджетного партнерства, страны, набравшие свыше 60 баллов, имеют достаточный (sufficient) уровень открытости и делятся на две подгруппы: те, у которых сумма баллов выше 80 баллов, признаются странами с исчерпывающим, расширенным (extensive) уровнем открытости бюджета, а от 61 до 80 баллов — с существенным, значимым (substantial) уровнем.
Лидером списка, как и в 2015 году, оказалась Новая Зеландия с 89 баллами. Вообще именно Новую Зеландию традиционно называют страной с высоким качеством управления государственными финансами, пионером во внедрении программного бюджета, страной, использующей редкий принцип нулевого бюджетирования.
Столько же баллов (89) и у ЮАР. Расширенный уровень открытости бюджета также в Швеции, Норвегии и Грузии. Первые две страны были лидерами по открытости бюджета и в рейтинге 2015 года, а вот вхождение Грузии в топ списка ИОБ может показаться странным. Но, по-видимому, меры, ранее предпринятые в этой стране по борьбе с коррупцией, приближению власти к народу, дали положительный результат и в сфере открытости бюджета, позволив ей подняться сразу на 11 позиций вверх.
Потеря баллов
В то же время, например, США, занимавшие пятое место в рейтинге открытости бюджета-2015 года, оказались на восьмой позиции в рейтинге-2017. Помимо США еще 20 стран имеют существенный уровень открытости бюджета. Среди них и Россия, которая набрала 72 балла, заняв 15-е место. Выше нашей страны оказались также Мексика, Бразилия, Румыния, Великобритания, Франция, Австралия, Италия и Перу.
Кстати, как и у США, балльная оценка России снизилась (с 74 до 72 баллов), хотя ранее, с 2008 года, отмечался рост показателя открытости бюджета «в среднем». В первом рейтинге 2006 года Россия получила 47 баллов, в 2008 году — 58, в 2010 году — 60, в 2012 и 2015 годах — 74 балла. Столь позитивная тенденция дала основания включить в состав государственной программы РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» данный показатель с дальнейшей перспективной динамикой. В частности, к 2017 году ожидался рост до 78 баллов, а к 2020 году — до 85. Как видим, по итогам рейтинга ИОБ-2017 в России в настоящее время имеет место обратная тенденция.
Аутсайдеры
Как и ранее, большинство стран в 2017 году имели ограниченный (limited) уровень открытости бюджета, по мнению Международного бюджетного партнерства, которое поставило им от 41 до 60 баллов. Минимальный (minimal) (от 21 до 40 баллов) и недостаточный, ограниченный (scant) уровень открытости бюджета (до 20 баллов) имеют, как правило, слаборазвитые государства. Международное бюджетное партнерство посчитало, что в Йемене, Катаре, Лесото, Экваториальной Гвинее, Венесуэле и Нигере уровень открытости бюджета просто равен нулю. Еще 21 страна получила оценку ниже 20 баллов.
Таким образом, примерно три четверти оцениваемых стран не публикуют достаточно информации о бюджете. При этом в африканских странах отмечено резкое снижение открытости бюджета (в среднем на 11 баллов), в то время как большинство азиатских стран стали более открытыми. В целом, хотя общая глобальная прозрачность снизилась с 2015 года, уровень открытости бюджетов в странах мира в 2017 году был значительно выше, чем десять лет назад.
Рекомендации по итогам
На основе опубликованного рейтинга индекса открытости бюджета международные эксперты готовят рекомендации для каждой страны, направленные на повышение доступности бюджета для общественности. Напомним, что в 2016 году, по результатам которого проводилась последняя оценка открытости бюджета, на федеральном уровне имел место отказ от трехлетнего бюджета, и поэтому внедрение многих бюджетных новаций оказалось приостановленным. Возможно, поэтому балльная оценка России оказалась ниже, чем двумя годами ранее.
Согласно этим рекомендациям, Россия должна уделять первоочередное внимание следующим мерам. Прежде всего своевременно публиковать то, что в лексике международных экспертов называется предварительным бюджетным заявлением. У нас в этой роли, напомним, выступают Основные направления налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики. По мнению зарубежных экспертов, в проекте бюджета необходимо расширить информацию, предоставляемую по налоговым расходам и субсидиям в государственные корпорации, а также информацию о сопоставлении планируемых доходов и макроэкономических прогнозов, с одной стороны, и фактических результатов в отчете об исполнении бюджета, с другой. Кстати говоря, в 2015 году в число рекомендаций входило увеличение полноты проекта бюджета с представлением более подробной информации о классификации расходов бюджета, объема государственного долга и процентов по нему за предыдущие годы.
Общественность тоже оценивают
Помимо общей оценки открытости бюджета Международное бюджетное партнерство проводит оценку и участия общественности в бюджетном процессе. И по этому показателю у нашей страны всего 13 баллов из 100, хотя средняя оценка для всех стран мира примерно такая же (12 баллов). При этом, например, в Киргизии или Грузии уровень вовлеченности общественности в бюджетный процесс существенно выше (31 и 22 балла соответственно).
По мнению экспертов, в России нужно внедрять механизмы для представителей органов власти по обмену мнениями по вопросам бюджета во время разработки его проекта и контроля за его осуществлением. К этим механизмам относятся прежде всего партисипаторное бюджетирование и проведение социальных проверок бюджета. Важными должны стать слушания по отчету об исполнении бюджета, в ходе которых могут выступать представители общественности, а также внедрение официальных механизмов для общественности по ее участию в разработке программы аудита, проводимого Счетной палатой РФ.
Последняя рекомендация была и ранее. В то же время в отчете 2015 года содержался более расширенный перечень предложений по созданию механизмов для расширения участия общественности в бюджетном процессе. Например, работа с референтными группами, создание независимой антикоррупционной экспертизы, расширение взаимодействия со СМИ, проведение парламентских слушаний по бюджетам конкретных министерств и ведомств и др.
Контроль в России признан адекватным
Наконец, третий блок оценок, проводимых Международным бюджетным партнерством для стран мира, касается роли и эффективности контролирующих организаций, включая законодательный орган власти и высший орган государственного аудита. Россия по этому блоку набрала 78 баллов из 100. В обзоре-2017 отмечается, что законодательный орган РФ, то есть Государственная дума, обеспечивает адекватный надзор на этапах бюджетного планирования и исполнения бюджета. То же касается и деятельности Счетной палаты РФ.
В рекомендациях эксперты предлагают обеспечить своевременную публикацию в интернете отчетов об исполнении бюджета в течение года, проверку процессов государственного аудита независимым агентством, а также рассмотреть вопрос о создании независимого финансового учреждения для дальнейшего укрепления бюджетного надзора.
Понятно, что результаты любого рейтинга имеют и субъективные черты. Однако в целом следует позитивно относиться к сохранению за нашей страной высоких позиций по открытости бюджета.
Таблица. Бюджетные документы в оценке открытости бюджета
|
Бюджетный документ |
Дата (время), когда должен быть выпущен документ |
Число вопросов, связанных с документом, в рейтинге открытости бюджета |
|
Предварительное бюджетное заявление / Pre-Budget Statement |
За один месяц до внесения бюджетного предложения исполнительного органа в законодательный орган |
6 |
|
Бюджетное предложение исполнительного органа власти и сопутствующие документы / Executive’s Budget Proposal and supporting documents for the Executive’s Budget Proposal |
Во время, когда законодательный орган его рассматривает, и до его утверждения. Документ не считается публичным в случае, если он опубликован после того, как законодательный орган его одобрил |
54 |
|
Утвержденный бюджет / Enacted Budget |
Не позднее трех месяцев после того, как законодательный орган его одобрил |
6 |
|
Бюджет для граждан / Citizens Budget |
В течение того же периода времени, что и бюджетное предложение исполнительного органа власти или утвержденный бюджет. Например, бюджет для граждан должен быть выпущен в то время, когда законодательный орган власти все еще рассматривает бюджетное предложение исполнительного органа власти |
4 |
|
Текущие отчеты об исполнении бюджета / In-Year Reports |
Не позднее трех месяцев после окончания отчетного периода |
9 |
|
Полугодовой обзор / Mid-Year Review |
Не позднее трех месяцев после окончания отчетного периода |
9 |
|
Годовой отчет / Year-End Report |
Не позднее 12 месяцев после окончания финансового года |
14 |
|
Аудиторский отчет / Audit Report |
Не позднее 18 месяцев после окончания финансового года |
7 |
