Елена Сергеевна АНИСИМОВА, эксперт группы суверенных и региональных рейтингов Аналитического кредитного рейтингового агентства (АКРА)
Александр Геннадьевич ШУРАКОВ, эксперт группы суверенных и региональных рейтингов Аналитического кредитного рейтингового агентства, кандидат экономических наук
Прошлый год 45 регионов закончили с профицитом бюджетов. Для сравнения, в 2016 году их было только около трети, по итогам 2015 года — 16%. Основной причиной стали дополнительные доходы от налога на прибыль, во многом обеспеченные законодательными изменениями. Таким образом, число профицитных регионов вернулось на докризисный уровень. Одновременно до уровня докризисных значений снизилась доходность размещаемых облигаций субъектов. Тем не менее долг регионов остается дорогим, что сказывается на их кредитных рейтингах.
Профицитных регионов стало больше
2017 год сложился для российских регионов удачно: совокупный дефицит их бюджетов незначительно вырос и составил всего лишь 15,5 миллиарда рублей. Для сравнения: годом ранее данный показатель был равен 2,4 миллиарда рублей, тогда как 2015 год регионы закончили с дефицитом на уровне 108,2 миллиарда. Совокупные доходы регионов возросли на 9%, или на 775 миллиардов рублей.
Треть прироста доходов обеспечили поступления по налогу на прибыль (рост на 248 миллиардов рублей, или 11%), четверть — поступления по НДФЛ (на 193 миллиарда, или 8%), а 15% прироста было сформировано имущественными налогами (рост на 115 миллиардов, или 12%). Снижение поступлений от налогов на товары и услуги, обусловленное временным изменением норматива распределения акцизов на топливо, привело к сокращению доходов регионов приблизительно на 80 миллиардов рублей.
Благодаря росту налоговых поступлений более половины (45 из 85) российских регионов достигли профицитного бюджета. В 2016 году их было только около трети, по итогам 2015 года — 16%.
Причина роста доходов — налог на прибыль
Рост поступлений по налогу на прибыль, который обеспечивает около трети собственных доходов регионов, произошел вопреки изменению пропорции его распределения между федеральным и региональными бюджетами. В период с 2017 по 2020 год включительно в федеральный бюджет зачисляется налог на прибыль по ставке 3% (ранее — 2%). Регионы же в этот период получают 17% в случае неприменения пониженной ставки (ранее — 18%). В итоге доходы федерального бюджета по этому виду налога в 2017 году выросли на 55% (на 271 миллиард рублей) по сравнению с уровнем 2016 года.
В планах Правительства России — возврат изъятых средств в региональные бюджеты в качестве трансфертов. Однако трансферты не являются собственными доходами и не способствуют соблюдению соотношения долга и собственных доходов, которого регионы должны придерживаться по соглашениям с федеральным Минфином. Компенсацией этого негативного для регионов эффекта стало временное изменение механизма переноса убытков, в соответствии с которым в 2017–2020 годах налоговая база за текущий налоговый период не может быть уменьшена на сумму убытков за предыдущие периоды более чем на 50%.
Рисунок 1. В 2017 г. совокупный долг регионов впервые снизился. Источник: Министерство финансов РФ, расчеты АКРА.Таким образом, несмотря на изъятие 1% налога на прибыль в федеральный бюджет, а также на снижение налоговой базы (на 11%, по данным за девять месяцев 2017 года), наблюдается рост поступлений по налогу на прибыль в региональные бюджеты. При этом сумма убытка, уменьшающего налоговую базу, снизилась за девять месяцев 2017 года в 4,5 раза по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года (следовательно, аналогично снизилась и сумма недопоступления налога на прибыль по причине уменьшения налоговой базы на сумму полученного убытка). Снижение упомянутого убытка составило 2,15 триллиона рублей, снижение недополученного налога на прибыль — 430 миллиардов.
По итогам девяти месяцев 2017 года налоговая база увеличилась только в 29 регионах, а рост налога на прибыль был зафиксирован в 65. Следовательно, прирост поступлений в 36 регионах произошел лишь благодаря изменению законодательных норм.
Самый заметный прирост поступлений по налогу на прибыль произошел в наиболее финансово благополучных регионах, а также в субъектах, на территории которых идет активная добыча природных ресурсов. Недопоступление налога в их бюджеты, связанное с уменьшением налогоплательщиками базы за счет убытков прошлых периодов, стало ощутимо ниже.
В 20 регионах налог на прибыль тем не менее снизился. Самое заметное сокращение поступлений — на Сахалине (на 37,4 миллиарда рублей). Это произошло на фоне уменьшения пропорции распределения налога на прибыль при исполнении соглашений о разделе продукции и колебания цены на сжиженный природный газ. Также значительно снизились поступления в бюджет Ханты-Мансийского автономного округа — Югры (на 20,3 миллиарда рублей), что объясняется эффектом высокой базы 2016 года, то есть поступления просто вернулись к стабильному уровню.
По оценке АКРА, в совокупном приросте поступлений по налогу на прибыль (приблизительно на 0,5 триллиона рублей) органический прирост за счет налоговой базы до учета убытка составил лишь пятую часть. Остальное — за счет прочих факторов, в том числе временного изменения законодательства в части учета убытков.
Долг регионов снизился впервые с 2005 года
Благодаря росту профицитных бюджетов совокупный долг регионов на конец 2017 года снизился на 2% в годовом сопоставлении (на 37,8 миллиарда рублей), что произошло впервые за наблюдаемый период (с 2005 года). Это стало успехом региональных властей, поскольку политика Минфина, которая проводилась в регионах посредством заключения соглашений о выдаче кредитов, а теперь проводится посредством их реструктуризации, нацелена на снижение долга бюджетов (в увязке с собственными доходами).
Снижение долга произошло за счет сокращения объема банковских кредитов (на 141,6 миллиарда рублей, или на 18%) при параллельном активном размещении облигаций (прирост на 91 миллиард рублей, или на 20%) и небольшом увеличении объема бюджетных кредитов (на 19,8 миллиарда, или на 2%).
Объем размещения облигаций в 2017 году составил 199,3 миллиарда рублей — на треть больше, чем годом ранее. Совокупная задолженность регионов по облигациям достигла 547 миллиардов и стала рекордной за историю наблюдений. Благодаря снижению ставок на рынке и стремлению регионов зафиксировать дешевый долг на длительный период, на облигационный рынок вышли даже регионы-новички, ранее либо не размещавшие облигации, либо размещавшие очень давно. Это Карачаево-Черкесская Республика, Ненецкий автономный округ, Курская, Орловская, Саратовская, Ульяновская области, Санкт-Петербург. Это обеспечило существенный рост объема размещений.
Некоторым субъектам помог центр
Согласно данным оперативного отчета об исполнении федерального бюджета, в 2017 году регионам было выдано бюджетных кредитов на сумму 333,8 миллиарда рублей. При этом изначально планировалось предоставить 200 миллиардов. Большую часть полученной разницы формируют бюджетные кредиты, досрочно возвращенные регионами в связи с нарушениями ими обязательств в рамках соглашений с Минфином.
Таким образом, в прошлом году эти средства вернулись в регионы, но уже в виде новых — выданных на пять лет — кредитов с последующей реструктуризацией срока погашения. В результате реструктуризация бюджетных кредитов многих регионов с высоким уровнем долговой нагрузки растянется на семь лет, что частично избавит их как от риска рефинансирования, так и от процентного бремени.
В прошлом году больше всего бюджетных денег досталось Хакасии (средства пошли преимущественно на рефинансирование банковских кредитов), Ростовской области (на те же цели), Мордовии (республика существенно нарастила свой долг), Ульяновской области (средства были потрачены на замещение части банковских кредитов), Костромской области (произошло замещение банковских кредитов).
Часть регионов погасила бюджетные кредиты. Наибольшие суммы погашений пришлись на Москву и Кемеровскую область. Что касается последнего региона, то рост поступлений по налогу на прибыль в связи с высокими ценами на уголь позволил области существенно снизить объем долга.
Рисунок 4. Регионы, у которых суммарный объем потерь от обслуживания дорогих облигаций за 2018–2023 гг. и далее превысит 1,4 млрд руб.Регионы продолжат нарушать соглашения?
В условиях ограничения зачета убытков у регионов появился шанс существенно улучшить свое финансовое положение вплоть до 2021 года. Поможет в этом и распределение между наиболее нуждающимися дополнительного 1% налога на прибыль, собираемого в 2017–2020 годах.
Проводимая реструктуризация бюджетных кредитов в совокупности с распределением бюджетных кредитов между регионами в 2017 году позволяет существенной части субъектов Федерации экономить на процентных расходах и сглаживает риски рефинансирования. Однако, несмотря на общую положительную тенденцию, долговая нагрузка отдельных территорий продолжает расти.
Регионы вынуждены соблюдать условия соглашений с Минфином о выдаче бюджетных кредитов. В предыдущие годы нарушение этих условий приводило к досрочному погашению бюджетного кредита (однако практика показала, что за досрочным погашением часто следовала выдача в соразмерном объеме). Теперь субъекты будут вынуждены отдать только часть задолженности, не превышающую 20%.
В 2018 году в силу вступают условия о реструктуризации бюджетных кредитов, однако согласно условиям реструктуризации в 2017 году необходимо было выполнить текущие условия соглашений. Среди условий, которые регионы должны соблюдать, — контроль соотношения долга и собственных доходов, налоговых и неналоговых. Для тех субъектов, долг которых на 1 января 2017 года не превышал 50% собственных доходов, через год указанное соотношение не должно было составлять более 50%. Остальные брали на себя обязательства по ненаращиванию соотношения в течение года. На практике оказалось, что соглашения часто предусматривают снижение соотношения долга и собственных доходов на 1–3% в год и более.
В результате часть регионов, нарастивших соотношение (кроме тех, чей долг мог повышаться в пределах 50%), могла нарушить условия соглашений о предоставлении бюджетных кредитов на конец 2017 года. Поскольку реструктуризация бюджетных кредитов проводилась в декабре 2017 года (когда уже можно было оценить годовое исполнение бюджетов), АКРА не исключает возможного изменения условий по поводу долга в соглашениях о реструктуризации с частью регионов, нарастивших долг.
Доходность облигаций сильно упала
Средневзвешенная доходность первичных размещений облигаций российских регионов, которые состоялись в декабре 2017 года, составила 8%. Последние крупные размещения 2017 года: пятилетние облигации Московской области, семилетние долговые бумаги Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и девятилетние облигации Санкт-Петербурга. Эти размещения состоялись с доходностью от 7,7 до 7,85% (ставки купонов от 7,5 до 7,7%). Показатели по номиналу сравнимы с докризисными уровнями: средневзвешенная доходность первичных размещений в 2013 году составила порядка 8,2%.
Всего в 2017 году облигации разместили 29 регионов и три муниципалитета, а общий объем размещенных облигаций превысил 209 миллиардов рублей. По состоянию на 1 декабря 2017 года на этот инструмент приходилось около 24% (491 миллиард рублей) прямого долга региональных бюджетов и 5,3% (17 миллиардов рублей) прямого долга муниципалитетов.
Долг регионов остается дорогим
Хотя стоимость размещения облигаций снижается, до 24% коммерческого долга регионов остается дорогим и не будет рефинансирован. Это облигации с фиксированным купоном, у которых отсутствует возможность досрочного погашения по цене размещения. Данные облигации были выпущены в кризисные 2014–2016 годы, их размер ставки купона на 2–7,5% превышает текущий уровень (он составляет от 9,5 до 15%).
Рисунок 3. Основные потери региональных бюджетов от обслуживания дорогих облигационных выпусков приходятся на 2018–2020 гг., млрд руб.В условиях стабильных или растущих процентных ставок регионам выгоднее использовать не банковские кредиты, а облигации. Цены первичных размещений облигаций российских регионов, как правило, составляют 100% от номинала, а размер купонных выплат фиксируется при размещении, то есть не зависит от последующей динамики процентных ставок. Такая независимость от конъюнктуры рынка защищает региональные бюджеты в случае роста процентных ставок. Но при существенном снижении ставок независимость от конъюнктуры рынка из преимущества превращается в недостаток, так как не позволяет экономить на обслуживании долга.
В отличие от банковских кредитов у региональных облигаций, как правило, отсутствуют опции досрочного погашения по цене размещения и пересмотра ставок купона в сторону уменьшения даже в случае существенного снижения ключевой ставки Центробанка. Таким образом, единственная возможность для региона досрочно погасить выпуск облигаций — выкупить бумаги на открытом рынке по рыночной цене. Так, Оренбургская область в декабре 2015 года выкупила часть облигаций из выпуска, размещенного в конце 2012-го. Благодаря сложившейся на тот момент конъюнктуре рынка область смогла выкупить облигации по цене несколько ниже номинальной.
По оценкам АКРА, примерно 48% объема рынка региональных облигаций (порядка 261 миллиарда рублей в денежном выражении) занимают выпуски, у которых текущая рыночная (или индикативная) цена превышает 103% от уровня размещения и доходит до 117–130% от номинала, делая невыгодным для держателей облигаций досрочное погашение по цене размещения. Выкуп облигаций по ценам, существенно превышающим цены размещения, грозит региональным властям репутационными рисками и вниманием со стороны контрольно-счетных органов. В результате регионы, финансировавшие дефициты 2014–2016 годов за счет рынка облигаций, а не бюджетных или банковских кредитов, стали «заложниками высоких ставок».
Самые дорогие региональные облигации на текущий момент — это долговые бумаги Оренбургской области, размещенные в июле 2015 года с купоном 14% и с погашением в июле 2025 года. Индикативная цена выпуска составляет 130,3% от номинала. Для июля 2015 года доходность размещения облигаций на уровне 14–15% была приемлемой, поскольку еще в марте — апреле 2015 года российские регионы привлекали банковские кредиты по ставке от 16,5 до 24%.
Потери и кредитные рейтинги
По оценкам АКРА, региональные бюджеты потеряют около 30 миллиардов рублей на обслуживании дорогих облигационных выпусков в 2018–2023 годах. Уровень потерь на обслуживании дорогих облигаций рассчитывался как разница (накопленная и по годам) между потоком фактических купонных платежей конкретных выпусков облигаций и купонных платежей по ставке купона 7,8% (средневзвешенная купонная ставка региональных облигаций, размещенных на рынке в декабре 2017 года).
Рисунок 2. Перераспределение структуры долга регионов в пользу облигаций. Источник: Министерство финансов РФ, расчеты АКРА.70% от общего объема потерь, связанных с обслуживанием дорогих облигаций, приходится на десять регионов. Наибольший объем переплаты будет у Красноярского края: около 3,7 миллиарда рублей в 2018–2023 годах, из которых 1,4 миллиарда рублей — в 2018 году.
Дорогие облигации не только приводят к финансовым потерям, но и давят на кредитное качество отдельных регионов. Например, Челябинская область (рейтинг AA-(RU)) благодаря профициту бюджета в течение 2017 года полностью погасила банковские кредиты. Выпуски облигаций в портфеле Челябинской области отсутствуют. В результате у данного региона отношение долга к операционному балансу по итогам 2017 года улучшилось до уровня, соответствующего минимальному уровню риска (по методологии АКРА). В абсолютном выражении прямой долг региона за 2017 год уменьшился на 30%.
Противоположный пример — Самарская область (рейтинг А+(RU)). По итогам 2017 года в регионе ожидается профицит на уровне 5% налоговых и неналоговых доходов. Этот профицит позволял региону в течение года достаточно успешно маневрировать банковским долгом и получать дополнительный доход от размещения временно свободных денежных средств на депозитах. Область рефинансировала дорогие банковские кредиты 2014 года, по которым процентная ставка составляла 10,75–11,2% и срок погашения наступал в 2020–2021 годах. Это позволило ей сэкономить в 2017 году около миллиарда рублей. В то же время примерно 30% прямого долга Самарской области приходится на облигационные выпуски 2014–2016 годов. Ставка купона по бумагам составляет от 9,64 до 12,4%. По оценкам АКРА, потери области в 2018–2023 годах из-за невозможности рефинансировать дорогие облигационные выпуски составят около 1,5 миллиарда рублей. По итогам 2017 года Самарская область снизила абсолютный объем прямого долга на 4,5%, хотя финансовые возможности региона, по оценкам АКРА, могли позволить существенно большее снижение данного показателя. Отчасти поэтому отношение долга к операционному балансу области, по методологии АКРА, соответствует среднему уровню риска.
В целом невозможность досрочно погасить дорогие облигационные выпуски ограничивает возможности российских регионов по маневрированию долгом и снижению уровня долговой нагрузки, что оказывает давление на их кредитное качество.
Таблица 1. Регионы, ставшие профицитными в 2017 г., млн руб.
|
|
Дефицит 2016 |
Профицит 2018 |
|
Белгородская область |
-2782 |
1410 |
|
Воронежская область |
-2143 |
7336 |
|
Ивановская область |
-1201 |
14 |
|
Калужская область |
-2188 |
584 |
|
Курская область |
-2041 |
780 |
|
Липецкая область |
-482 |
1659 |
|
Смоленская область |
-1837 |
828 |
|
Республика Коми |
-5442 |
3340 |
|
Новгородская область |
-18 |
116 |
|
Ненецкий АО |
-2895 |
888 |
|
Астраханская область |
-1529 |
2074 |
|
Ставропольский край |
-3188 |
1968 |
|
Карачаево-Черкесская |
-575 |
30 |
|
Республика Марий Эл |
-318 |
71 |
|
Республика Татарстан |
-1992 |
13 179 |
|
Удмуртская Республика |
-7151 |
431 |
|
Нижегородская область |
-4419 |
304 |
|
Кировская область |
-2479 |
674 |
|
Самарская область |
-5841 |
2321 |
|
Пермский край |
-1042 |
708 |
|
Челябинская область |
-166 |
7035 |
|
Ямало-Ненецкий автономный округ |
-671 |
15 798 |
|
Кемеровская область |
-3889 |
22 586 |
|
Новосибирская область |
-1211 |
3395 |
|
Республика Алтай |
-90 |
264 |
|
Камчатский край |
-1650 |
458 |
Источник: Федеральное казначейство, расчеты АКРА.
Таблица 2. Регионы с уровнем долга более 50% от собственных доходов, нарастившие указанное соотношение за 2017 г., %
|
|
Долг к собственным доходам, 01.01.2017 |
Целевой уровень долга к собственным доходам, 01.01.2018* |
Долг к собственным доходам, 01.01.2018 |
|
Республика Мордовия |
176 |
140 |
226 |
|
Республика Карелия |
115 |
100 |
124 |
|
Псковская область |
99 |
99 |
102 |
|
Орловская область |
95 |
95 |
107 |
|
Курганская область |
87 |
87 |
93 |
|
Карачаево-Черкесская Республика |
86 |
86 |
91 |
|
Кабардино-Балкарская Республика |
84 |
84 |
124 |
|
Чукотский автономный округ |
76 |
76 |
97 |
|
Новгородская область |
69 |
69 |
75 |
|
Ульяновская область |
63 |
63 |
64 |
|
Тамбовская область** |
61 |
61 |
77 |
|
Магаданская область |
60 |
60 |
73 |
|
Томская область |
56 |
56 |
69 |
|
Хабаровский край |
55 |
55 |
59 |
* Согласно правилам предоставления бюджетных кредитов регионам в 2017 году.
** Не является нарушением текущего соглашения о реструктуризации.
Источник: Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, расчеты АКРА.
